Politique Internationale - La Revue n°123 - PRINTEMPS - 2009

sommaire du n° 123
WASHINGTON-MOSCOU : LA NOUVELLE DONNE
Article de Thomas GOMART
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« Il est important pour nous de reprendre à partir de zéro les relations entre les États-Unis et la Russie. » Cette déclaration de Barack Obama, faite sur la chaîne NBC le 7 décembre 2008, résonne à la fois comme un désaveu cinglant et comme un programme ambitieux. Désaveu de l'administration sortante qui quitte le pouvoir après avoir - entre autres choses - profondément dégradé les rapports entre Washington et Moscou. Programme de la nouvelle équipe à l'égard d'un pays clé : le gouvernement d'Obama n'agitera pas le spectre d'un retour à la guerre froide, comme l'avait fait l'entourage de George W. Bush ; pour autant, il ne cédera pas à l'euphorie qui prévalait dans les années 1990, quand l'Amérique de Bill Clinton croyait que la Russie de Boris Eltsine était vouée à devenir rapidement une démocratie à l'occidentale... Après les certitudes idéologiques des années Bush vient donc l'heure du pragmatisme.À peine arrivée aux affaires, l'administration Obama se trouve engagée sur de multiples fronts. La gravité de la crise économique mondiale la contraint à allouer des ressources considérables à la stabilisation intérieure tout en répondant aux exigences de régulation des marchés financiers qu'expriment ses partenaires du G20 ; la perspective du retrait américain d'Irak masque mal la dégradation de la situation en Afghanistan et au Pakistan ; le dossier iranien conserve son potentiel déflagrant ; le conflit israélo-palestinien s'est aggravé après l'intervention de Tsahal dans la bande de Gaza ; au Caucase, la guerre de Géorgie de l'été 2008 a rappelé aux Européens que leur sécurité n'était jamais acquise, ce qui avive les débats sur l'élargissement de l'Otan et sur le projet américain consistant à installer des systèmes anti-missile en Europe de l'Est ; enfin, l'influence de la Chine sur la scène internationale ne cesse de croître.

Dans ce contexte éminemment complexe, un regain de tensions avec Moscou pourrait bien compliquer, un peu plus encore, la mission d'Obama. Les États-Unis ne peuvent ni ignorer la Russie ni en faire une priorité. Vis-à-vis de Moscou, leur politique semble désormais condamnée à une voie moyenne. Les Américains devront tenir compte d'au moins trois réalités. Une réalité géopolitique : la Russie est directement ou indirectement impliquée dans tous les grands dossiers internationaux en raison de sa position en Eurasie. Une réalité politique : le régime russe s'est durci depuis 2000, notamment en exploitant en interne la crise morale du modèle américain. Une réalité économique, enfin : la faiblesse des relations commerciales Washington-Moscou et l'impact que la crise mondiale a eu sur l'économie russe ne doivent pas occulter l'importance grandissante des compagnies russes dans les équilibres énergétiques globaux.

Pour Barack Obama, l'enjeu consiste non seulement à modifier l'atmosphère des relations américano-russes, mais aussi à identifier des sujets de coopération tout en instaurant un nouveau cadre d'échanges. Pour y parvenir, il devra relever deux défis. Le premier réside dans son aptitude à surmonter l'héritage des années Bush - une période qui, nous l'avons dit, a vu un net refroidissement des rapports entre la Maison Blanche et le Kremlin. Or la volonté de changement pourrait bien se heurter aux différences de tempo des deux administrations : l'administration Obama a besoin de résultats rapides tandis que le Kremlin, lui, a souvent tendance à privilégier le statu quo. Le second défi consiste à apprécier au plus juste le potentiel de la Russie. Barack Obama doit, en effet, inventer une politique qui tienne compte à la fois des métamorphoses que la Russie a connues depuis quelques années ; des bouleversements dus à la crise mondiale ; et des objectifs globaux que se donnent les dirigeants de Moscou. En d'autres termes, le président américain a besoin d'une « boussole stratégique ». La relation américano-russe, qui a longtemps été centrale pour les deux pays, ne constitue plus une fin en soi. Désormais, elle représente avant tout un vecteur d'influence parmi d'autres sur plusieurs dossiers internationaux.

Obama à la manoeuvre 

La vision et les premiers pas

Avant son élection, Barack Obama avait tenu un discours de prudence à l'égard de la Russie, déclarant notamment, en avril 2007, qu'elle n'était « ni notre ennemie ni notre alliée proche ». À la même époque, son colistier Joseph Biden s'était, pour sa part, montré ouvertement critique : il n'avait pas hésité à présenter la Russie comme l'un des trois États les plus menaçants pour les États-Unis (avec la Corée du Nord et l'Iran). Le tandem démocrate n'avait cependant jamais rejoint les positions du candidat républicain John McCain, qui s'était fait une spécialité du russian bashing - il avait, en particulier, exigé dès 2003 l'exclusion de Moscou du G8. Il faut noter que, au moment de la campagne présidentielle, ce maximalisme de McCain était peu partagé par la communauté des experts. Des personnalités aussi influentes que les anciens secrétaires d'État George Shultz et Henry Kissinger ou Robert Blackwill (ancien conseiller adjoint pour la planification stratégique de la sécurité nationale et ambassadeur des États-Unis en Inde de 2001 à 2004) avaient mis les responsables politiques en garde contre un isolement de la Russie. Aux yeux de ces analystes de premier plan, il n'était ni souhaitable ni raisonnable d'écarter un pays voisin à la fois de l'Europe, du Moyen-Orient et de l'Asie, et disposant d'un arsenal nucléaire comparable à celui des États-Unis (1). Au cours des deux dernières années de l'administration Bush, les spécialistes ont d'ailleurs été nombreux à militer en faveur d'une approche plus réaliste à l'égard de Moscou. Certains d'entre eux s'alarmaient même du risque de voir une crise ouverte éclater entre les deux pays en raison de la disparition de canaux de communication efficaces (2). Le candidat Obama se montrait sensible à ces arguments, mais la Russie n'occupait pas une place de premier choix dans sa vision du monde - une vision fondée avant tout sur la refondation du leadership américain. Pour celui qui n'était encore que le sénateur de l'Illinois, le Kremlin devait avant tout être associé aux efforts déployés pour lutter contre la prolifération nucléaire (3). Pour le reste, il demeurait relativement vague dans ses intentions.

Après la victoire démocrate à la présidentielle, le premier véritable signe de réchauffement américano-russe intervient lors de la Conférence sur la sécurité de Munich, tenue le 7 février 2009. Avec un art consommé de la Public Diplomacy, Joseph Biden affirme que, pour ce qui concerne les relations Washington-Moscou, il est temps d'appuyer sur le bouton « redémarrage ». Le nouveau vice-président souligne que les désaccords ne doivent pas empêcher les coopérations là où elles se révèlent possibles - à charge pour Washington de renoncer à l'unilatéralisme, et à charge pour Moscou de respecter les règles élémentaires du droit international. Cette ouverture traduit une incontestable prise de risque de la part de l'administration Obama dans la mesure où elle intervient au lendemain de la sévère crise gazière qui a opposé, en janvier, la Russie à l'Ukraine. Le vice-premier ministre russe Sergueï Ivanov affirme en retour que son pays est également désireux d'instaurer un nouveau climat de coopération. L'administration Obama fait le pari d'un donnant-donnant, suivant en ce sens les recommandations exprimées par la communauté des experts depuis le début 2008. Cette communauté considère que les États-Unis et la Russie peuvent coopérer sur six sujets clairement identifiés : l'Iran et la défense anti-missile ; la sécurité européenne ; le désarmement ; les relations commerciales ; la politique énergétique ; et, enfin, la démocratie et les droits de l'homme (4).

Joignant le geste à la parole, Hillary Clinton offre une maquette de bouton matérialisant la volonté de « redémarrage » à son homologue Sergueï Lavrov lors de leur première rencontre à Genève, début mars. L'image fait mouche... et le tour du monde. Elle résume l'état d'esprit de la nouvelle administration. Cette attention portée à la communication reflète le souci de dédramatiser les échanges avec le Kremlin, mais aussi celui d'exploiter le capital de sympathie dont dispose Barack Obama partout sur le globe. Message reçu à Moscou, qui se prête en partie à cette campagne de communication. Cependant, les responsables russes n'oublient pas de rappeler que, de leur point de vue, la reprise d'échanges productifs avec les États-Unis doit nécessairement passer par une vraie discussion sur deux processus qui inquiètent beaucoup la Russie : l'élargissement de l'Otan et l'installation de systèmes anti-missiles américains en Pologne et en République tchèque. De son côté, Washington veut absolument obtenir la coopération du Kremlin sur deux autres dossiers brûlants : l'Afghanistan et, surtout, l'Iran. Apparemment, les deux pays ont donc matière à négocier. Dès février 2009, Barack Obama envoie à son homologue russe une lettre confidentielle, relayée par la presse américaine quelques semaines plus tard, dans laquelle il établit un lien direct entre, d'une part, le projet d'installation du système de défense anti-missile en Europe et, de l'autre, la possibilité d'un soutien de la Russie aux États-Unis sur le dossier iranien (5).

Audacieuse et risquée, cette ouverture d'Obama provoque des critiques de la part de plusieurs experts américains proches du courant néo-conservateur, qui y voient une forme de naïveté quant à la nature du régime russe : incapable de renoncer à l'autoritarisme, ce dernier entretiendrait nécessairement une logique de confrontation avec Washington. Pour les néo-conservateurs, le Kremlin désire avant tout continuer de se rapprocher du Venezuela, de Cuba, de l'Iran, de la Syrie, du Hamas et du Hezbollah afin de contester la suprématie américaine (6). Mais ce courant mésestime l'image que les élites russes ont d'elles-mêmes : un flirt trop poussé avec ces États parias et ces organisations terroristes serait perçu comme un signe évident de déclin de la Russie. En dépit de ces oppositions intérieures, la manoeuvre d'Obama constitue, en soi, un acte politique de première importance. Six mois après la guerre de Géorgie et quelques jours après la crise gazière russo-ukrainienne, le nouveau président prend le risque de décevoir ses alliés polonais, tchèques et baltes, qui craignent les appétits russes et redoutent de voir Washington les abandonner. Moscou peut difficilement ne pas répondre, tant le Kremlin est obsédé par le désir de rétablir un dialogue direct avec la Maison Blanche - ce qui lui permettrait, en particulier, de rehausser son statut aux yeux des Européens et des Chinois...

Les États-Unis ont donc relancé le dialogue en dépit des conflits ayant récemment opposé la Russie à la Géorgie et à l'Ukraine. Il s'agit d'un développement favorable à ceux qui, à Moscou, considèrent que la fermeté (à l'intérieur comme à l'extérieur) est le seul moyen d'être pris au sérieux par l'Amérique. Pour Washington, le vrai risque de la négociation se situe dans sa durée. En effet, compte tenu de son agenda, l'administration a besoin de résultats rapides pour pouvoir se concentrer sur les dossiers lourds que sont la zone Afghanistan/Pakistan et l'Iran. À l'inverse, le Kremlin pourrait bien se satisfaire d'un interminable processus de négociation mené au vu et au su de tous. Adepte du statu quo, la diplomatie russe aurait ainsi la possibilité d'entretenir son ambivalence de longue date à l'égard de l'Iran en attendant que Washington découvre son jeu sur la sécurité européenne. Moscou sait bien que, dans l'hypothèse où un tel processus serait enclenché, Washington aurait du mal à revenir brusquement à une attitude de fermeté à l'égard de son « partenaire russe » : une telle attitude rappellerait inévitablement la régression des années Bush ! Le Kremlin pourrait donc pousser son avantage et monnayer au plus cher son appui dans l'affaire iranienne - jusqu'à faire renoncer l'Amérique à sa conception hégémonique du leadership mondial. On progresserait alors vers la mise en place d'un « monde multipolaire » dont la Russie se verrait bien être l'un des pôles (7).

Les contraintes héritées des années Bush

Insignifiantes sur le plan commercial, les relations américano-russes demeurent essentielles sur le plan stratégique. Ce paradoxe offre la possibilité de relancer un dialogue entre les deux pays centré sur les questions de sécurité. Le problème, c'est que la gestion du suivi des relations russo-américaines a été confiée, des deux côtés, à des responsables de rang intermédiaire qui sont, le plus souvent, habitués à une logique de confrontation (8). Car aux États-Unis comme en Russie, les piliers des systèmes de sécurité ont été façonnés par la guerre froide. C'est le cas, côté américain, pour le Conseil national de sécurité, le Pentagone, la CIA ou encore le complexe militaro-industriel. Côté russe, le Conseil de sécurité a été créé après la guerre froide sur le modèle américain, mais ne dispose pas d'un poids comparable. En revanche, le Haut Commandement (qui contrôle notamment les Renseignements militaires-GRU) et le FSB (successeur du KGB et du SVR, les services secrets soviétiques) ont renforcé leurs positions sous Poutine. Ces deux institutions jouent un rôle décisif dans la définition de la menace et dans la diffusion de l'information stratégique. On comprend, dès lors, que la méfiance réciproque soit de mise... 

À ce problème structurel s'ajoute l'héritage pesant des années Bush, héritage qui réduit très clairement le champ du possible pour Obama. Le bilan des années 2000-2008 impose de lourdes contraintes pour la période 2009-2012 (9). Entre la première rencontre Bush-Poutine (juin 2001), au cours de laquelle le président américain a prétendu avoir vu « l'âme » de son homologue « au fond de ses yeux », et les mises en garde américaines lors de la guerre de Géorgie en août 2008, les relations russo-américaines ont traversé des turbulences de plus en plus dangereuses. Cette dégradation s'explique à la fois par des choix politiques et par des divergences idéologiques. Il ne faut pas mésestimer cette dimension si l'on veut comprendre le cadre étroit dans lequel Barack Obama doit inscrire son action.

Les ruptures politiques entre les deux pays sont connues. La détérioration commence en 2003, quand l'invasion de l'Irak pousse Moscou dans le camp des opposants à Washington, en compagnie de Paris et de Berlin ; quelques mois plus tard, l'affaire Ioukos provoque de vives réactions ; en mai 2004, les élargissements de l'Otan et de l'UE à plusieurs anciens membres du bloc soviétique font prendre conscience à la Russie de sa perte d'attractivité ; et la tragédie de la prise d'otages de l'école de Beslan, en septembre 2004, crée un choc psychologique qui favorise le durcissement du régime russe. Entre les deux capitales, le point de non-retour est franchi à l'occasion de la « révolution orange » en Ukraine (hiver 2004-2005). À partir de 2005, alors que les États-Unis s'enlisent en Irak, la Russie tente de transformer sa vitalité économique en influence politique sur la scène internationale, avec une avidité revancharde. Dès lors, les deux pays s'engagent dans une inflation rhétorique, qui culmine avec les discours de Dick Cheney à Vilnius (mai 2006) et de Vladimir Poutine à Munich (février 2007). L'anti-américanisme devient la pierre angulaire de la politique russe tandis que les dirigeants américains fustigent régulièrement les orientations du Kremlin.

En raison du parcours professionnel et intellectuel de ses personnalités les plus influentes, l'administration Bush a eu tendance à ne voir la Russie que comme le vaincu idéologique de la guerre froide (10). Victime de son complexe de supériorité, cette administration considérait que le déclin de la Russie - jugé irréversible - ne justifiait plus que l'Amérique s'attarde sur ses revendications (11).

Avec le recul, on constate que l'équipe de George W. Bush s'est heurtée à deux obstacles fondamentaux. Le premier était inhérent à son fonctionnement et touchait à sa conception de la « promotion de la démocratie ». Au nom de la GWOT (Global War on Terror), la Maison Blanche a toléré des comportements en contradiction flagrante avec les principes de la démocratie américaine. « How do you spell Guantanamo ? » est ainsi devenu le mantra des responsables des relations publiques du Kremlin. La critique des « doubles standards » propres aux États-Unis a même permis de ressouder idéologiquement les élites politiques russes (12). Le second obstacle résidait dans le comportement essentiellement tactique de Vladimir Poutine en politique étrangère (13). Il est devenu de plus en plus délicat pour l'administration Bush de percer à jour les intentions véritables du Kremlin. La Maison Blanche a donc simplifié ou caricaturé ces intentions, qu'elle percevait comme un « révisionnisme » de l'ordre américain.

Les réactions russes

Cet héritage des années Bush explique en partie l'ambivalence des réactions de Moscou à l'égard de la manoeuvre de Barack Obama. Nous venons de le dire : l'anti-américanisme - et, plus précisément, l'hostilité à l'égard de George W. Bush et de son entourage - a permis à l'élite politique russe de retrouver une unité idéologique. Exploitant le manichéisme de l'administration Bush, le Kremlin a élaboré un contre-discours à finalité interne visant à accréditer l'idée selon laquelle toute critique du régime moscovite correspondait à une tentative américaine de déstabilisation. Ce contre-discours possédait également une finalité externe : le Kremlin a expliqué aux autocraties d'Asie centrale et aux régimes hybrides du Caucase que les gages qu'il leur apportait en termes de sécurité ne relevaient d'aucune conditionnalité politique, à la différence des propositions d'aide en provenance des États-Unis. Par surcroît, la Russie a su très habilement exploiter la fin de l'administration Bush et la transition avec l'administration Obama. La nature ayant horreur du vide, elle s'est employée à profiter de toute forme de retrait occidental dans son voisinage. Avec un certain succès, comme en témoigne l'influence qu'elle a retrouvée au Kirghizstan.

En politique étrangère comme ailleurs, Dmitri Medvedev inscrit son action dans la continuité de celle de son prédécesseur Vladimir Poutine, devenu un tout-puissant premier ministre. Première initiative de Medvedev : la proposition d'une « nouvelle architecture de sécurité européenne » (énoncée à Berlin, mai 2008). Trois mois plus tard, le 31 août, en pleine crise géorgienne, il intervient à la télévision russe pour indiquer que son pays entend défendre sa « sphère d'intérêts privilégiés » - une sphère qu'il prend bien soin de ne pas délimiter. Cette déclaration intervient à un moment où les élites russes éprouvent un sentiment de plénitude dû à la conjonction de la victoire militaire en Géorgie, des prix élevés de l'énergie et des divisons entre Occidentaux. Comme toujours, la satisfaction est de courte durée.

À l'automne 2008, contrairement aux premières déclarations des autorités, l'économie russe est très sévèrement touchée par la crise financière internationale, qui se double d'une chute brutale des prix énergétiques. L'élection de Barack Obama intervient donc dans un contexte où la perception qu'a le Kremlin de sa propre puissance est en train d'évoluer. Parallèlement, cette élection ne donne lieu à aucune « obamania » en Russie, à la différence des pays européens. Le Kremlin se montre attentiste à l'égard du nouveau locataire de la Maison Blanche : « Fondamentalement, Obama n'a pas reconsidéré le rôle international des États-Unis. Après l'état de grâce, il va sombrer très vite », estime-t-on souvent à Moscou (14).

L'accueil que Vladimir Poutine et Dmitri Medvedev réservent à Barack Obama ressemble fort à un bizutage puisque le président russe déclare vouloir déployer des missiles Iskander à Kaliningrad (5 novembre 2008) avant d'annoncer, une semaine plus tard, qu'il est prêt « à abandonner cette décision (...) si la nouvelle administration (...) décide d'abandonner son système antimissile » (15). À titre personnel, Dmitri Medvedev affirme qu'il souhaite instaurer des « relations franches et honnêtes » avec son homologue, avant de lui souhaiter « beaucoup de chance » (16). Il faut noter que cet accueil ambivalent contraste avec celui, beaucoup plus froid, qui a été réservé à Hillary Clinton lors de sa nomination au Département d'État, l'ancienne first lady étant associée à une Amérique donneuse de leçons. Dans le même temps, le Kremlin travaille l'opinion internationale pour accréditer l'idée du « retour de la Russie » dans le domaine militaire. Menant une véritable campagne marketing, Moscou s'efforce d'améliorer l'image de ses forces armées en vue d'obtenir des gains diplomatiques (17). Plus l'heure des négociations avec Washington approche, plus il lui importe de faire montre de sa force militaire, d'autant que les élites russes considèrent qu'« adopter une position polie et constructive n'avait rien apporté de bon au pays » au cours des années de transition (18).

La complémentarité des rôles entre Dmitri Medvedev et Vladimir Poutine leur permet d'alterner les effets d'annonce. À Davos, fin janvier 2009, Vladimir Poutine insiste sur la nécessaire solidarité internationale et la poursuite des réformes en Russie... et à Moscou, quelques jours plus tard, le président kirghiz, Kourmanbek Bakiev, annonce la fermeture de la base aérienne américaine de Manas, en présence de Dmitri Medvedev ! Le message est reçu cinq sur cinq à Washington : Moscou a regagné son influence dans un pays clé pour le ravitaillement des troupes occidentales déployées en Afghanistan. En ce qui concerne la « lettre secrète » de Barack Obama, Dmitri Medvedev ne ferme pas la porte. Il dit espérer que « les signaux positifs reçus de Washington » se transformeront en propositions (19). Mais à un nouveau signe d'amélioration - la reprise des relations entre la Russie et l'Otan (6 mars 2009), en dépit de l'opposition de la Lituanie et des fortes réticences polonaises et tchèques - succède un regain de tension : le discours de Dmitri Medvedev devant le Haut Commandement (17 mars 2009), au cours duquel il annonce un plan de réarmement en raison de l'attitude de l'Otan. Nouveau signe d'amélioration : à la veille du G20 de Londres, Dmitri Medvedev publie une tribune dans la presse occidentale dans laquelle il se dit ouvert aux propositions américaines.

Au cours du premier trimestre 2009, les autorités russes ont ainsi soufflé le chaud et le froid. Avant la première rencontre entre Medvedev et Obama (tenue le 2 avril 2009), il s'agissait pour Moscou de faire monter les enchères et de déterminer les concessions auxquelles la nouvelle administration était prête : « Au cours de cette phase, tout est permis pour Moscou : menaces, changements de pied, propositions... » (20). Après le 2 avril, il est temps que le Kremlin donne de la substance à la proposition de « nouvelle architecture de sécurité » qu'a avancée Medvedev. En acceptant de se rendre en Russie en juillet 2009, Barack Obama persévère dans sa logique de restauration des relations. Tout l'enjeu consiste donc à savoir dans quelle mesure les autorités russes souhaitent saisir le « moment Obama », étant donné les attentes suscitées par le G20 de Londres. Il n'est pas impossible que la diplomatie moscovite retombe dans ses travers habituels et privilégie la multiplication des coups tactiquesau détriment d'une stratégie visant à stabiliser sa relationavec l'Occident si la dynamique de Londres venait às'essouffler.

Les grands dossiers

Le piège iranien

Convaincu que le renouveau du leadership américain passe, en priorité, par le traitement du dossier iranien, Barack Obama a fait un geste d'ouverture en invitant Téhéran à « surmonter les anciennes dissensions » (20 mars 2009). Le président américain avance simultanément sur plusieurs fronts en rompant, sur le fond comme sur la forme, avec l'administration Bush. La première réaction du guide suprême iranien, l'ayatollah Ali Khamenei, n'a pas été très encourageante : « Changez et notre attitude changera », a-t-il déclaré avant de rappeler à quel point son pays « est devenu plus fort au cours de ces trente dernières années ». Fin de non-recevoir ou position d'attente ? Quelle que soit la réponse, une chose est sûre : obtenir un soutien de la Russie sur ce dossier hautement explosif constituerait pour Obama une vraie victoire diplomatique.

La question iranienne a constitué le principal point de friction entre les États-Unis et la Russie au cours des années Bush (21). La Maison Blanche a longtemps considéré que Moscou faisait preuve d'une dangereuse ambiguïté à l'égard de Téhéran : ventes d'armes, coopération sur le site nucléaire de Bushehr, refus d'appliquer des sanctions... Autant de positions qui ont été interprétées comme des tentatives visant à profiter de la tension irano-américaine. Pour les néo-conservateurs, la coopération russo-iranienne serait, en réalité, une alliance souterraine menaçant directement la sécurité des États-Unis. 

La réalité est plus complexe. Trois facteurs principaux sont à prendre en compte pour tenter de comprendre la position russe. Premièrement, la perspective de frappes américaines ou israéliennes sur les installations iraniennes est perçue à Moscou comme une option plus déstabilisante à court terme que la perspective de voir l'Iran se doter de l'arme nucléaire à moyen terme. Deuxièmement, l'Iran est devenu, aux yeux du Kremlin, une puissance régionale capable d'exercer son influence au Moyen-Orient, mais aussi au Caucase et en Asie centrale. Troisièmement, Moscou réaffirme le droit de Téhéran à l'énergie nucléaire civile, tout en considérant, dans cette optique, que l'Iran est un marché convoité par les Occidentaux. Déjà présente sur ce marché, la Russie entend maximiser sa coopération nucléaire civile avec le régime des mollahs.

Ces trois facteurs expliquent pourquoi Vladimir Poutine a oscillé entre la poursuite d'une coopération lucrative (qui lui permet également d'apprécier l'avancée du programme iranien) et le souci de coopérer jusqu'à un certain point avec les Occidentaux (et, surtout, avec la troïka européenne formée des représentants de la France, de la Grande-Bretagne et de l'Allemagne) - cette coopération permettant à la Russie d'apparaître comme une puissance responsable.

Aux yeux de Washington, l'ambiguïté russe encourage la course aux armements au Moyen-Orient et banalise dangereusement les violations du Traité de non-prolifération (TNP) par l'Iran. Le Kremlin privilégie une approche purement juridique (comme tout pays, l'Iran a le droit de se doter du nucléaire civil) ; la Maison Blanche, de son côté, redoute la combinaison du projet politique iranien (et, notamment, la volonté affichée de Mahmoud Ahmadinejad de « rayer Israël de la carte ») et des avancées militaro-technologiques du régime de Téhéran. Les deux pays ne définissent pas le seuil critique de manière identique. En outre, l'Iran, marché pour les armes aujourd'hui, est vu comme un grand marché pour l'énergie demain. Le Kremlin et les compagnies énergétiques russes anticipent d'ores et déjà son ouverture. Dans cette optique, il est permis de penser que l'opposition de Moscou au projet Nabucco (un projet de gazoduc partant de la Caspienne pour rejoindre l'Europe via la Turquie en contournant la Russie) s'explique aussi par la volonté d'empêcher, à terme, un raccordement de l'Iran au marché européen.

Sur le plan politique, la Russie considère que ses relations avec l'Iran sont indispensables non seulement pour lui permettre de jouer un rôle de premier plan au Moyen-Orient mais, aussi, pour se singulariser vis-à-vis des puissances occidentales. Moscou cultive son rôle d'intermédiaire entre, d'une part, les États-Unis et, d'autre part, une puissance qui les défie ouvertement. Cependant, les ambitions de la Russie au Proche et au Moyen-Orient ne se réduisent pas à ses rapports avec Téhéran. Moscou a également établi des liens suivis avec les autres principaux protagonistes de la région - Ankara, Damas et Tel-Aviv, sans oublier ses contacts avec le Hamas. Ces liens lui permettent d'exercer une influence souvent ignorée par les Occidentaux (22). Elle a, par exemple, noué une relation étroite avec Israël en profitant, en particulier, du poids des russophones dans la vie politique de l'État hébreu (23). Les orientations du cabinet Netanyahou et le rôle dévolu en son sein à Avigdor Lieberman (qui estime pouvoir influencer la politique russe sur l'Iran) demeurent, à ce stade, l'une des principales inconnues de l'équation régionale.

Impasse ou ouverture stratégique ?

À la fin des années Bush, les relations russo-américaines ont connu une inflation rhétorique qui a fait resurgir la possibilité d'une crise, éventuellement nucléaire (24). De nombreuses analyses recommandent donc à la nouvelle administration de restaurer, au plus vite, un minimum de confiance entre les deux capitales. Il n'en demeure pas moins que la politique russe vis-à-vis du Venezuela ou de Cuba suscite de vives interrogations sur les intentions véritables de Moscou (25). Les manoeuvres aériennes et navales de la Russie au large du Venezuela laissent l'impression que le Kremlin entend jouer avec la mémoire de la crise de Cuba en créant un sentiment de vulnérabilité supplémentaire aux États-Unis. Obsédés par le terrorisme, ces derniers veulent absolument prévenir les intrusions d'une puissance classique dans leur environnement régional immédiat. Ces manoeuvres, qui ne contribuent guère à apaiser l'atmosphère, doivent se lire à la lumière des prochaines échéances stratégiques américano-russes.

Entré en vigueur en 1994, le traité START (Strategic Arms Reduction Treaty) arrive à échéance en décembre 2009. Pierre angulaire du désarmement nucléaire, ce traité a permis de réduire de moitié les armes nucléaires dans les arsenaux russe et américain grâce à de complexes procédures de vérification. Les négociations consacrées à l'avenir du traité portent sur des coupes supplémentaires dans les arsenaux et sur une simplification des mesures de vérification. Elles sont étroitement tributaires du climat politique. C'est pourquoi plusieurs experts russes et américains se sont ouvertement inquiétés du risque de voir ces négociations s'enliser.

Dans le domaine du désarmement, Barack Obama a également envoyé des signaux forts en février 2009. Plusieurs fuites, confirmées par le Département d'État, laissent entendre que Washington serait prêt à proposer une diminution de l'ordre de 80 % des arsenaux nucléaires russe et américain (26). Certaines déclarations indiquent également la volonté de Washington de reprendre les négociations très rapidement, avec pour objectif de parvenir à un véritable accord. Au-delà du cadre bilatéral, cette offre pourrait bien avoir des effets inattendus sur le système russe. Si elle devait se confirmer, la Russie serait contrainte de redéfinir un élément particulièrement sensible de son organisation militaire : l'équilibre entre forces conventionnelles et forces nucléaires. 

Les premières ont connu un délabrement continu après la chute de l'URSS, alors que les secondes ont été maintenues à niveau par volonté politique : elles étaient vues comme l'unique moyen, pour la Russie, d'être perçue comme une puissance militaire par Washington. Le débat stratégique russe a porté sur ce dossier tout au long des années 1990, jusqu'au naufrage du sous-marin nucléaire Koursk en août 2000, qui a été vécu comme un traumatisme par les élites russes. Elles ont alors pris conscience de la perte de capacité opérationnelle de leurs forces stratégiques. Vladimir Poutine a utilisé cet accident pour reprendre la main sur les forces armées, qu'il a obligées à repenser leur organisation opérationnelle, en particulier dans le domaine conventionnel (27). Le débat actuel sur la réforme militaire en Russie montre que les priorités stratégiques - allouer des ressources aux forces stratégiques et/ou aux forces conventionnelles - sont toujours discutées. Diplomates et experts russes aiment à rappeler que leur pays est le seul au monde, avec les États-Unis, à disposer d'un arsenal lui permettant d'envisager toutes les options de confrontation nucléaire. En d'autres termes, le fondement de la puissance russe continue à reposer sur ce choix du nucléaire stratégique qui, dans le champ diplomatique, permet à Moscou de poursuivre un dialogue exclusif avec Washington pour encore au moins une décennie. Sans forcément l'admettre ouvertement, il est certain que les élites moscovites ont conscience du fait qu'elles disposent d'un arsenal nucléaire disproportionné. Celui-ci absorbe des ressources qui pourraient être orientées vers un outil conventionnel compact. Mais cet arsenal constitue le meilleur moyen d'exercer une influence internationale continue... L'annonce, par le président Medvedev, d'un vaste réarmement de son pays à partir de 2011 va dans ce sens : « La principale tâche est d'augmenter la capacité de combat de nos forces et, avant tout, celle de nos forces stratégiques nucléaires », a expliqué le président (28). Cet arrière-plan explique l'hostilité profonde de Moscou à l'égard de tout projet d'installation de système anti-missile en Europe - un projet qui, du point de vue russe, ne manquerait pas de déclencher une nouvelle course aux armements.

Insécurité européenne : de la Géorgie à l'Ukraine ?

La guerre russo-géorgienne de l'été 2008 a, évidemment, été un tournant dangereux. Ce conflit a de multiples causes, au premier rang desquelles figure la situation intérieure en Géorgie. Autres explications : la dégradation rapide des relations russo-géorgiennes depuis 2003 ; et, aussi, la rivalité implicite entre les États-Unis et la Russie (29). Du côté américain, le Caucase, à l'instar de l'Asie centrale, est désormais perçu avant tout comme une voie d'accès à plusieurs zones stratégiques. Pour les États-Unis, prendre pied au Caucase, grâce à la Géorgie, permet de se projeter vers la zone de la Caspienne mais aussi, et surtout, de se faire une place dans une région essentielle pour l'accès au Moyen-Orient. Une région devenue encore plus importante de ce point de vue depuis que, en 2003, la Turquie a refusé d'autoriser le passage sur son sol des troupes américaines se dirigeant vers l'Irak. Bref, depuis le Caucase, Washington regarde l'Irak et l'Iran au moins autant qu'il regarde la Russie.

Du côté russe, on considère que, depuis 2003, Washington s'efforce de déstabiliser l'environnement régional par le biais de l'Otan. Aux yeux des élites de Moscou, l'élargissement de l'Alliance représente une trahison occidentale au regard des engagements passés au cours des années 1990 et, surtout, une vraie menace militaire et politique. Il convient de ne jamais perdre de vue que, pour la Russie, l'article V du traité de l'Atlantique Nord est ouvertement dirigé contre elle (30). L'administration Obama ne doit pas sous-estimer cette perception si elle souhaite utiliser le conseil Otan-Russie pour restaurer la confiance avec le Kremlin.

La guerre de Géorgie a remis au goût du jour les analyses consacrées à la résurgence de l'impérialisme russe - un impérialisme qui ne serait plus idéologique mais, à présent, militaire et énergétique. On peut cependant aller plus loin et affirmer que, profitant de la baisse du leadership moral que les États-Unis ont longtemps exercé sur la scène internationale, la Russie tente de devenir un centre de pouvoir indépendant capable de peser sur les affaires du monde au-delà de sa zone d'influence traditionnelle (31). Pour les Russes, la guerre de Géorgie a marqué une rupture fondamentale dans un ordre international que Washington dominait sans partage depuis 1991 (32). Quant aux institutions chargées de la sécurité européenne, incapables de prévenir les conflits des Balkans et du Caucase, elles sont en crise, estime-t-on à Moscou, et doivent être repensées. C'est pourquoi la diplomatie russe insiste tant sur la proposition Medvedev, qui vise à bâtir une nouvelle architecture de sécurité en Europe - une proposition antérieure à la guerre de Géorgie, mais que cette guerre justifierait plus que jamais aux yeux du Kremlin. Manquant de recommandations concrètes, la proposition Medvedev se veut avant tout une méthode de négociation. Son but : faire reconnaître le caractère déstabilisant de la politique américaine en Europe. L'un des enjeux pour Moscou consiste donc à l'adapter aux propositions d'Obama.

L'Ukraine est un autre dossier extrêmement préoccupant. Avec la perspective de la prochaine élection présidentielle (qui devrait avoir lieu en octobre 2009), l'Ukraine est entrée dans une nouvelle phase de turbulences politiques. La crise du gaz qui l'a opposée à la Russie (janvier 2009) a profondément dégradé les relations entre Moscou et Kiev, mais aussi leurs relations respectives avec l'Union européenne. En désaccord sur le prix du gaz et sur les conditions de son transit, ainsi que sur le stationnement de la flotte russe en Crimée, les deux pays ont mis leurs relations sous tension depuis plusieurs mois. Cette tension est avivée chaque fois que des responsables ukrainiens rappellent leur désir d'adhérer à l'Otan, et chaque fois que les dirigeants russes font état de leur opposition à une telle adhésion. Dans ce contexte, des voix à Washington invitent à la plus grande prudence. Elles estiment que le scénario du pire serait une crise en Crimée, qui menacerait l'intégrité territoriale de l'Ukraine et obligerait Washington à réagir, au risque de rouvrir une opposition Est-Ouest (33). 

Cette perspective conduit certains experts américains à s'inquiéter du potentiel de nuisance de Téhéran, de Caracas, de Kiev ou de Tbilissi sur les relations américano-russes (34). Ces capitales parviennent à exploiter les tensions entre Moscou et Washington en fonction de leurs intérêts immédiats. Souvent occultée, cette dimension demeure pourtant un facteur clé du succès de la « manoeuvre Obama ». Il s'agit, pour son administration, de ne pas lâcher la proie pour l'ombre : la sécurité globale se joue aujourd'hui sur l'arc Téhéran-Kaboul-Islamabad, et pas ailleurs.

En guise de conclusion...

Depuis quelques semaines, Barack Obama essaie donc de relancer les relations américano-russes, principalement afin d'obtenir le soutien de Moscou sur le dossier iranien. Cette initiative présente des risques évidents. Les optimistes espèrent que le Kremlin va saisir cette occasion pour prendre part à la refonte de la gouvernance mondiale. Les pessimistes estiment, de leur côté, que tout rapprochement sera superficiel en raison des séquelles laissées par l'administration Bush et de l'enfermement idéologique d'une Russie hermétique à toute critique occidentale. Cette dernière possibilité n'est pas à exclure. La diplomatie russe pourrait bien se satisfaire d'une position d'attente, certaine que tout affaiblissement occidental lui sera mécaniquement bénéfique. Là encore, la crise économique actuelle pourrait avoir des vertus correctives en contraignant le Kremlin à prendre acte des conséquences de son intégration financière à l'économie mondiale.

Il est trop tôt pour apprécier les contre-propositions que Moscou va apporter à la manoeuvre Obama. Quelles qu'elles soient, la Russie doit comprendre que cette ouverture correspond à un timing bien précis : ne pas y répondre présenterait un risque élevé, celui de se priver d'interlocuteur à Washington pour les quatre prochaines années. Or le Kremlin entend toujours faire consacrer par les États-Unis son retour à un statut de grande puissance encore capable de distancer militairement la Chine pour plusieurs années. Sans le reconnaître ouvertement, le duo Medvedev-Poutine sait parfaitement que la sécurité européenne, la stabilisation de l'Asie centrale et du Caucase ou encore les équilibres énergétiques ne peuvent se concevoir sans Washington. Pour toutes ces raisons, il semble improbable que Moscou ne réagisse pas à la main tendue par le nouveau locataire de la Maison Blanche. Mais les relations américano-russes courent le risque de ne subir que des ajustements tactiques si les deux pays ne parviennent pas à rapprocher leurs visions du monde. Dans les mois à venir, ces relations peuvent tout aussi bien tourner à vide qu'exercer un rôle moteur sur plusieurs dossiers sensibles au niveau mondial. La balle est désormais dans le camp de Moscou.
Notes :
(1) Robert Blackwill, « The Three Rs », The National Interest, janvier-février 2008 ; Henry Kissinger et George Shultz, Washington Post, 8 octobre 2008.

(2) Rose Gottemoeller, Russian-American Security Relations After Georgia, Moscow Carnegie Center, Policy Brief, octobre 2008.

(3) Barack Obama, « Renewing American Leadership », Foreign Affairs, juillet-août 2007.

(4) Pour un exemple de cette ouverture proposée par la communauté des experts : Anders Aslund et Andrew Kuchins, « Pressing the "Reset Button" on US-Russia Relations », Peterson Institute for International Economics/CSIS, Policy Brief, PB09-4, février 2009, p. 6.

(5) Peter Baker, « Obama Offered Deal to Russia in Secret Letter », New York Times, 3 mars 2009.

(6) Ariel Cohen, « How the Obama Administration Should Deal with Russia's Revisionist Foreign Policy », The Heritage Foundation, Backgrounder, n° 2246, mars 2009.

(7) Dmitri Trenin, « A Less Ideological America », The Washington Quarterly, n° 4, 2008, p. 117.

(8) Thomas Graham, US-Russia Relations, Facing Reality Pragmatically, CSIS/IFRI, Washington, juillet 2008, p. 2.

(9) Thomas Gomart, « Les relations russo-américaines ou le poids des années Bush pour l'administration Obama », Russie.Nei.Visions, n° 38, avril 2009 (www.ifri.org).

(10) James Mann, Rise of the Vulcans : The History of Bush's War Cabinet, Penguin Books, New York, 2004.

(11) Andrei Tsygankov, « Obstacles to US-Russian Cooperation in the Caucasus and Ukraine », in Stephen Blank (ed), Prospects for US-Russian Security Cooperation, Carlisle, Strategic Studies Institute, mars 2009, pp. 320-321.

(12) Vladimir Shlapentokh, « Are Today's Authoritarian Leaders Doomed to Be Indicted when They Leave Office ? The Russian and Other Post-Soviet Cases », Communist and Post-Communist Studies, n° 2, 2006,  pp. 462-463.

(13) Thomas Gomart, « Politique étrangère russe : l'étrange inconstance », Politique étrangère, n° 1, 2006.

(14) Entretien à Moscou avec un responsable des relations publiques en décembre 2008.

(15) « Medvedev tend la main à Obama », propos recueillis par Étienne Mougeotte et Fabrice Nodé-Langlois, Le Figaro, 13 novembre 2008.

(16) Ibid.

(17) Roger McDermott, « Les forces armées russes : le pouvoir de l'illusion », Russie.Nei.Visions, n° 37, mars 2009 (www.ifri.org).

(18) Sergueï Karaganov, « Ce que veulent les Russes », Politique Internationale, n° 122, hiver 2008-2009, p. 259.

(19) « Medvedev otvetil na tajnoe pis'mo Obamy », www.dni.ru, 3 mars 2009.

(20) Entretien à Paris avec un expert russe, mars 2009.

(21) Pour une mise en perspective : Thomas Graham, « The Friend of My Enemy », The National Interest, mai-juin 2008, pp. 36-42.

(22) Andrej Kreutz, Russia in the Middle East, Friend or Foe ?, Praeger, Londres, 2007.

(23) Pierre Razoux, « Israël-Russie : les clés pour comprendre », Collège de défense de l'Otan, Research Paper, n° 42, Rome, novembre 2008.

(24) Rose Gottemoeller, « Russian-American Security Relations after Georgia », Washington, CEIP, Policy Brief, octobre 2008, p. 2.

(25) Stephen Blank, « Russia Policy towards Latin America, what Consequences for the US ? », Russie.Nei.Visions, n° 39, avril 2009 (www.ifri.org).

(26) « Obama serait prêt à négocier avec Moscou un désarmement nucléaire massif », Le Monde, 4 février 2009.

(27) Thomas Gomart, Russian Civil-Military Relations : Putin's Legacy, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 2008.

(28) Dmitri Medvedev, discours au Haut Commandement, Moscou, 17 mars 2009.

(29) Elizabet Wishnick, Russia, China, and the United States in Central Asia : Prospects for Great Power Competition and Cooperation in the Shadow of the Georgian Crisis, Carlisle, Strategic Studies Institute, US Army War College, février 2009, p. 2.

(30) Steven Pifer, Reversing the Decline : An Agenda for U.S.-Russian Relations in 2009, Foreign Policy at Brookings, Policy Paper, n° 10, janvier 2009, p. 18.

(31) Nikolas Gvosdev, Parting with Illusions, Developing a Realistic Approach to Relations with Russia, Cato Institute, Policy Analysis, n° 611, février 2008, p. 16.

(32) Andrey Makarychev, Russia and its «New Security Architecture» in Europe : A Critical Examination of the Concept, CEPS, Bruxelles, Working Document, n° 310, février 2009.

(33) Steven Pifer, Averting Crisis in Ukraine, Council on Foreign Relations, Council Special Report, n° 41, janvier 2009, pp. 6-7.

(34) Dimitri Simes, « Russian Roulette », The National Interest online, 10 octobre 2008.