Politique Internationale - La Revue n°128 - ÉTÉ - 2010

sommaire du n° 128
UN PEU DE PEDAGOGIE SUR L'EURO
Article de Yves-Thibault de SILGUY
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La crise grecque va-t-elle avoir raison de l'euro, s'interrogent les pourfendeurs de la monnaie unique - souvent ceux-là mêmes qui n'avaient pas ménagé leurs efforts pour en entraver l'avènement ?Est-il besoin de leur rappeler que l'objectif premier de l'euro n'a jamais été d'assurer, à lui seul, une croissance forte et durable en Europe ? Celle-ci repose, essentiellement, sur la conduite des politiques budgétaires et structurelles qui restent de la responsabilité des États membres. Plus encore : les taux d'intérêt à long terme qui se constatent sur les marchés - ils ne sont pas décidés par la Banque centrale européenne qui, elle, fixe les taux à court terme pour contrôler l'inflation - ont toujours été considérés comme un thermomètre de la crédibilité financière des États. Leur augmentation doit donc être interprétée comme une sanction à l'égard d'une politique économique défectueuse.
Pourquoi l'euro ?
Alors, pourquoi l'euro a-t-il été lancé ? D'une part, pour parachever le marché intérieur. Le traité de Rome (1960) a supprimé les barrières tarifaires ; l'Acte unique (1985) les barrières administratives ; le traité de Maastricht (1992) et l'euro (1er  janvier 1999) les barrières monétaires. D'autre part, pour mettre à l'abri le marché européen des retombées des crises monétaires et financières mondiales. Entre 1992 et 1995, la lire s'était dépréciée de 40 % par rapport au deutsche mark et au franc français. Les voitures allemandes et le bétail français avaient du mal à s'exporter en Italie. Mais le textile italien se vendait fort bien en France et en Allemagne. Au printemps 1995, une crise du peso mexicain, par effet de contagion propagée par le dollar, a frappé les monnaies les plus faibles d'Europe (lire italienne, peseta espagnole). Au plus haut niveau politique, certains responsables réclamèrent alors l'instauration de taxes aux échanges afin d'atténuer les conséquences de ce qu'ils dénonçaient comme des « dévaluations compétitives ». Une telle décision aurait sonné le glas du marché commun et annoncé la fin de la construction européenne !
Le rôle protecteur de l'euro ne s'arrête pas là : près des deux tiers du commerce européen s'effectuent entre États membres ; les achats comme les ventes sont libellés en euros et sont donc indépendants des fluctuations du dollar. D'ailleurs, en dix ans, la monnaie unique a permis d'accroître les échanges des pays de la zone euro de 5 à 15 %, selon les statistiques officielles et les investissements directs étrangers de 14 à 36 %. 
La crise financière a mis en lumière un autre bénéfice de l'euro. Grâce à la BCE, il a été possible d'injecter très rapidement des liquidités considérables qui ont permis d'éviter l'écroulement du système bancaire. Jamais les banques centrales nationales n'auraient pu agir aussi massivement en un laps de temps aussi court. Et ce n'est pas une coïncidence si, à l'époque, des pays européens (la Hongrie, la République tchèque, la Pologne, les pays scandinaves, l'Islande) qui ont beaucoup plus souffert que les pays de la zone euro ont manifesté leur souhait d'adopter la monnaie unique.
Autre objectif, autre avantage : la stabilité. Grâce à la monnaie unique, de 2000 à 2008, l'inflation a été contenue dans une fourchette comprise entre 2,1 et 3,3 % et elle est restée, dans la zone euro, inférieure à la moyenne européenne. L'euro a favorisé des anticipations d'inflation faible et stable, générant des taux d'intérêt à long terme historiquement bas. Cela a permis d'enregistrer une croissance de 2 % par an sur les dix années qui ont séparé sa naissance et la crise financière de 2008. Entre-temps, la zone euro a créé 16 millions d'emplois et fait reculer le chômage de 9 à 7 %.
L'euro a soutenu la croissance tout en améliorant la compétitivité des entreprises. Celles-ci ont économisé beaucoup d'argent dans la mesure où elles n'avaient plus à supporter de frais de change et de couverture contre les fluctuations des devises européennes.
Enfin, sans l'euro, l'Europe aurait connu en 2008 non seulement une crise de change mais aussi une crise de taux d'intérêt dont la forte augmentation aurait encore affaibli la croissance et aggravé le chômage. Elle aurait subi, également, une crise bancaire liée à la fuite des capitaux de certains pays.
Dans ces conditions, qui aurait intérêt à la disparition de l'euro ? Ni les pays « forts » qui auraient tout à perdre d'une fragmentation du marché unique, ni les pays « faibles » qui, endettés en euros, seraient conduits à la faillite.
La crise grecque
Et la crise grecque dans ce contexte ? La solidarité européenne est un impératif. Nul n'avait intérêt à un effondrement de la Grèce : ni les Grecs ni les autres Européens dont les entreprises, à commencer par les banques allemandes et françaises, étaient trop engagées localement pour supporter un tel choc. Il n'était pas, non plus, dans l'intérêt général que la Grèce fasse faillite : le cas grec est un test spéculatif des marchés pour mettre à l'épreuve la solidité de la zone euro. En cas d'abandon d'Athènes par ses partenaires, d'autres pays auraient pu connaître le même sort par effet de contagion et rien ne permet d'affirmer que l'épidémie se serait arrêtée aux frontières des PIGS (Portugal, Irlande, Grèce, Espagne) !
L'Europe n'avait pas d'autre choix que d'aider la Grèce. Certes, pas à n'importe quelles conditions. Il fallait obtenir en échange une correction de la politique économique grecque et un assainissement profond de ses finances publiques. L'association de l'Union européenne et du FMI était inéluctable car le traité de Maastricht interdit le renflouement d'un État de la zone euro par les autres. Et la Commission ne dispose plus des instruments financiers d'ajustement structurel lui permettant d'agir en l'espèce. C'est précisément le rôle assigné au FMI qui a reçu des fonds considérables et possède l'expertise technique nécessaire pour mettre en place des plans de redressement -douloureux il est vrai - dans les pays bénéficiaires de son aide. Le travail a été fait pour la Grèce. Le soutien a été accordé le 1er  mai. Certains lui ont reproché d'être tardif. Mais il est massif (110 milliards d'euros en trois ans) et conditionné à une remise en ordre budgétaire sévère, sous un contrôle étroit de la Commission européenne. Par ailleurs, l'Union européenne s'est lancée dans un vaste chantier en posant les bases d'un plan de stabilisation de la zone euro de 750 milliards d'euros, composé d'un fonds de 60 milliards d'euros, mobilisable à court terme, d'une garantie de 440 milliards d'euros de la part des États européens et d'une participation du FMI à hauteur de 250 milliards d'euros. Il s'agit d'un mécanisme sans précédent qui témoigne de la mobilisation de l'Europe.
Au-delà de la crise grecque actuelle, il est intéressant de s'interroger sur ses causes et sur les enseignements à en tirer.
Quelques leçons à retenir de cette crise
Tout d'abord, la spéculation n'a pas disparu avec l'avènement de l'euro. Elle a seulement changé de cible. La spéculation est inhérente au marché ; elle exploite tous les facteurs d'incertitude. Elle ne peut plus s'attaquer aux devises européennes puisqu'elles ont disparu en se fondant dans l'euro. Restent les failles de la régulation et la dette publique. Les déficits publics ont explosé depuis deux ans et franchissent la limite déjà haute des 3 % du PIB du traité de Maastricht. Pour un pays comme la France, cela signifie que l'État dépense chaque année 20 % de plus qu'il n'encaisse ! Ce décalage mine la croissance ; jamais aucun pays n'a connu une croissance solide et durable en creusant ses déficits. Au contraire, ceux-ci alourdissent le poids de la dette qui absorbe une part croissante des dépenses publiques au détriment des autres, pourtant plus utiles : dépenses sociales, éducation, sécurité, défense, investissement... Avec une dette qui avoisine 115 % de son PIB (plus de 70 % pour la France contre 55 % en 1998), la situation de la Grèce n'est guère rassurante pour les prêteurs et les investisseurs. Oscar Wilde disait : « Je vis tellement au-dessus de mes moyens que nous vivons eux et moi une existence totalement séparée ! »  Pour combien de temps encore ?
Par ailleurs, l'accroissement des déficits génère des anticipations négatives : les entreprises diffèrent leurs investissements ; les consommateurs augmentent leur épargne par précaution. La diminution des investissements privés et la baisse de la consommation - deux piliers de la demande interne - entraînent une chute de la croissance. Les rentrées fiscales diminuent, le poids de la dette s'accroît et la marge de manoeuvre des pouvoirs publics s'amenuise. Tel est le cercle vicieux qui s'enclenche, ne laissant de place qu'aux incertitudes, source de spéculation. Aujourd'hui la Grèce ; mais, demain, qui sera au coeur de la tempête ?
À titre d'information, la France doit lever plus de 450 milliards d'euros sur les marchés obligataires en 2010 pour financer sa dette. Heureusement, sa signature est solide. Mais on ne peut s'empêcher de rêver à ce que serait sa situation si cet argent était utilisé à d'autres fins que le désendettement...
Pour les années à venir, les perspectives ne sont guère réjouissantes en Europe : persistance de déficits bien trop élevés ; poids de la dette excessif ; absence d'effet de levier (à la différence des années précédentes au cours desquelles la sophistication des instruments financiers a conduit à doper la croissance par l'endettement avec les résultats que nous avons vus) ; insuffisance des efforts de recherche, lesquels assureraient notre compétitivité de demain ; rigidité de nos systèmes sociaux et réglementaires, malgré les efforts en cours... Face à une Europe durablement promise à une croissance molle se dresse une Asie dynamique. La redistribution des cartes sur la scène mondiale est en cours.
Quelques pistes pour rétablir la confiance
Pour faire face, la seule solution est de rétablir la confiance. Mais la confiance ne se décrète pas. Elle se suscite et s'installe par l'élaboration de règles du jeu transparentes, saines et stables pour donner de la visibilité aux agents économiques. 
La priorité doit être accordée au traitement des déficits publics par une application renforcée des mécanismes de coordination des politiques économiques, en premier lieu budgétaires. Ces mécanismes existent : au moment de la création de l'euro, il a été prévu que chaque année, au printemps, les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne, lors de la réunion du Conseil européen, adoptent les « grandes orientations de politique européenne » (GOPE). L'idée était d'instaurer un « tableau de bord » européen à partir duquel chaque État de la zone euro devait établir, à l'automne, son budget pour l'année suivante, en tenant compte des recommandations que les GOPE font à chacun des États. En pratique, les GOPE sont bien adoptées, mais les États n'en tirent aucune conséquence dans leurs lois de finances. Alors même qu'ils affichent leur volonté de mettre en place un « gouvernement économique de l'Europe »... Le respect des GOPE est pourtant la seule piste à emprunter si l'on ne veut pas fondre tous les budgets nationaux dans le budget européen - formule irréaliste en l'état actuel de la construction européenne. Dans ce cadre, il serait souhaitable que les ministres de la zone euro se réunissent, avant la fin de chaque année, pour vérifier si leurs budgets sont bien conformes aux recommandations du Conseil.
Dans le même ordre d'idées, il convient de réfléchir aux mécanismes de sanctions à mettre en place en cas de non-respect des engagements budgétaires, en particulier la suspension du versement des fonds structurels. Lorsque l'euro a été lancé, les Allemands ont vainement essayé d'obtenir que ces sanctions soient automatiques, mais un tel mécanisme aurait été contraire au traité de Maastricht et au Pacte de stabilité. Résultat : en pratique, elles ne sont jamais appliquées. La zone euro y gagnerait pourtant grandement en crédibilité.
La seconde piste à explorer est celle de la gestion de la dette publique. Il y a dix ans, en quittant la Commission, j'avais lancé l'idée d'une agence européenne de la dette publique, sorte de « guichet unique » auquel les États de la zone euro auraient accès (droit de tirage) dans des conditions de saine gestion budgétaire à définir et selon des critères objectifs d'allocation. Cette formule - qui déplaît bien sûr aux agences nationales de la dette - cumulerait deux avantages : le renforcement de la solidarité européenne (les États plus faibles bénéficieraient des taux les plus bas) et le renforcement de la discipline budgétaire (conditionnalité de l'accès au guichet unique). L'ex-premier ministre belge, Yves Leterme, a repris et développé cette idée qui, en son temps, était passée inaperçue.
Enfin, troisième piste : le renforcement du rôle de l'euro sur la scène internationale. En 1970, les accords de Bretton Woods se sont effondrés, le système des taux de change variables remplaçant celui de la fixité des parités. Le dollar s'est alors imposé comme la monnaie internationale. Le secrétaire au Trésor de Richard Nixon, John Connally, disait à l'époque au reste du monde : « Le dollar est notre monnaie mais c'est votre problème. » De fait, pendant trente ans, les États-Unis ont réussi à faire financer aisément leurs déficits d'épargne intérieure et de paiements courants par toute la planète. Il leur suffisait de faire marcher la planche à billets !
Avec l'arrivée de l'euro, la donne change. Le monde devient de facto bipolaire sur le plan monétaire : une part croissante du commerce et des réserves de change bascule dans l'euro ; il y a plus de billets en circulation en euros qu'en dollars ; la moitié des émissions obligataires se fait en euros ; une cinquantaine de pays ont rattaché leur monnaie à l'euro...
Ce mouvement est naturel. Il est normal que la place d'une monnaie dans le monde corresponde à son poids économique et commercial. Or, la zone euro avec ses 322 millions d'habitants représente 75 % du PIB des États-Unis et réalise 25 % des échanges commerciaux mondiaux (12,5 % pour les États-Unis).
Le développement croissant de l'euro placera les Américains face au dilemme suivant : soit ils supportent les conséquences de leurs déficits, puisqu'ils ne pourront plus les faire payer par le reste du monde - avec pour conséquence des taux d'intérêt plus élevés, moins de croissance, plus de chômage ; soit ils acceptent de discuter avec les pays de la zone euro et leurs autres partenaires de l'établissement d'un nouvel ordre économique et monétaire mondial plus conforme au rapport de forces existant. Cette solution est certainement la meilleure en termes de stabilité et, donc, de retour à la confiance. L'Europe dispose d'un atout de poids : sa monnaie. Il est à espérer qu'elle saura l'utiliser dans les mois qui viennent. C'est l'intérêt de tous.
La situation internationale est ce qu'elle est. Ce n'est pas en essayant de tuer l'euro qu'on sortira de la crise. Tout au plus réussira-t-on à stimuler la spéculation, à déclencher l'inflation, à relancer les dévaluations (compétitives ou pas) avec des conséquences douloureuses en termes de revenus et d'emplois, notamment pour les plus défavorisés. On ruinerait les pays les plus endettés en euros et on laisserait filer les déficits et les dettes, avec leurs cortèges d'anticipations négatives. La solution passe, par conséquent, par une action de l'Europe concertée et résolue. Une action qui rendra à cette Europe sa crédibilité et lui permettra de renouer avec la confiance perdue. L'Europe a toujours progressé à l'occasion de crises. Puisse-t-il en être encore ainsi aujourd'hui !
Notes :