Politique Internationale - La Revue n°140 - ÉTÉ - 2013

sommaire du n° 140
CONVOITISES ARCTIQUES
Article de Caroline MORANGE
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L'Arctique est en train de se libérer de son carcan de glace. Depuis plusieurs années déjà, la durée de dégel estival des océans s'allonge et la glace qui se forme l'hiver s'affine. Conséquence : la région, vraisemblablement très riche en hydrocarbures, est devenue l'objet de toutes les attentions. Les grandes puissances s'intéressent comme jamais auparavant à ces contrées septentrionales. En mai 2013, la Chine et quatre autres pays asiatiques ont fait leur entrée officielle, certes encore modeste, dans la zone : ils sont devenus observateurs au Conseil de l'Arctique (1). Face à l'appétit que la région suscite, certains analystes sont allés jusqu'à évoquer des risques de conflits. Mais, en réalité, les huit pays bordés par l'océan Arctique sont en passe de se partager juridiquement la souveraineté sur la zone. Si tensions internationales il doit y avoir, elles seront plutôt liées à la question du statut de la navigation dans les eaux libérées des glaces. Et les crises éventuelles seront probablement plus environnementales et plus sociétales que politiques.
Les perspectives liées à la fonte des glaces
En septembre 2012, la surface couverte de glace en Arctique était la plus réduite de ces trente dernières années (2). Le phénomène paraît irrésistible : de nombreuses études annoncent que l'Arctique sera libre de toute glace en été d'ici à 80, 40 voire 25 ans.
La fonte a des effets très concrets. Cette zone autrefois difficilement accessible et apparemment stérile ouvre désormais des perspectives notables en matière de circulation maritime, de tourisme et, bien sûr, d'exploitation d'hydrocarbures et de ressources halieutiques et minières.
Augmentation rapide de la circulation maritime
Deux voies de navigation prennent leur essor : l'une le long de la côte canadienne, appelée « voie du Nord-Ouest » ; l'autre le long de la côte russe, surnommée en français « voie du Nord-Est » et en russe « voie maritime du Nord ».
Certes, cette circulation n'est ouverte aux bateaux commerciaux classiques que pendant une courte période de l'année ; et elle est très dangereuse en raison de la présence potentielle d'icebergs, d'une cartographie souvent lacunaire, de conditions météorologiques capricieuses, de l'éloignement des ports et des services d'assistance... Mais elle offre, aussi, d'énormes avantages. Le trajet d'un bateau entre Yokohama et Rotterdam est, en moyenne, 40 % plus court s'il passe par le Nord que s'il emprunte le canal de Suez, à vitesse égale. Un navire de la compagnie minière russe Norilsk Nickel, parti en septembre 2010 de Mourmansk, est arrivé à Shanghai 41 jours plus tard. Le même voyage par le canal de Suez aurait duré 84 jours ! Naturellement, ce raccourcissement des trajets entraîne une forte réduction des coûts d'essence et de maintenance des cargos - même si certains nouveaux coûts apparaissent puisque sur la voie du nord-est les autorités russes imposent la présence, payante, d'un brise-glace officiel. Du coup, le trafic augmente rapidement. En tout, cinq bateaux avaient suivi la route trans-arctique en 2010 ; ils étaient déjà plus de trente en 2011 et quarante-six en 2012.
Quant à la croissance du tourisme arctique, elle est, elle aussi, exponentielle, entraînant là encore une plus grande fréquentation des eaux autrefois couvertes de glace. L'essor de cette industrie représente pour l'économie locale une voie de diversification non négligeable.
Le pactole des ressources naturelles
Les perspectives d'exploitation des ressources minières de la zone arctique sont contrastées. Il faut savoir que de nombreuses mines situées au-delà du cercle polaire arctique sont déjà en activité depuis longtemps. Le réchauffement climatique a sur elles un effet ambivalent. D'un côté, le dégel du permafrost accroît l'érosion côtière et met à mal les infrastructures existantes : routes, bâtiments, voies de chemin de fer... De l'autre, ce phénomène facilite l'accès par la mer et permet de découvrir de nouvelles ressources. C'est, en particulier, le cas au Groenland : couvert de glace à 80 %, ce territoire dégèle peu à peu, mettant au jour des richesses en terres rares, en fer, en cuivre...
Mais l'intérêt principal que la zone arctique éveille dans les milieux économiques et politiques tient à ses ressources en hydrocarbures. Les perspectives sont alléchantes : l'agence gouvernementale United States Geological Survey (Étude géologique des États-Unis) a publié en 2008 un rapport estimant que l'Arctique pouvait contenir des réserves gazières équivalant à 46 trillions de mètres cubes, ce qui représenterait 30 % des ressources potentielles mondiales de gaz. Ce chiffre s'élevait pour le pétrole à 90 milliards de barils, soit 13 % des ressources potentielles de la planète. « L'Arctique russe contiendrait plus de gaz ; les zones norvégienne, groenlandaise et nord-américaine, plus de pétrole », avance la compagnie d'assurances Lloyds dans un récent travail consacré à la région (3). Reste que ces estimations sont très incertaines car les données issues de forages sont rares. Ce qui est sûr, c'est que la fonte des glaces du Grand Nord facilitera les activités d'exploration et de forage, puis la mise en exploitation éventuelle de nouvelles installations.
Un certain nombre de sites de production d'hydrocarbures sont déjà en activité depuis de nombreuses années en zone arctique, mais ils sont encore peu nombreux en off-shore. Le plus ancien est le gisement pétrolier de Prudhoe Bay, en Alaska, exploité par un consortium d'entreprises, au premier rang desquelles BP, depuis 1977. Le gisement de gaz Snøhvit, en Norvège, est exploité depuis 2007 par un consortium d'entreprises mené par Statoil, la compagnie publique norvégienne. Ne comportant aucune installation de surface, il met en oeuvre les techniques les plus récentes d'exploitation et de transport sous-marins des hydrocarbures. C'est ce modèle qui devrait être adopté sur le gigantesque gisement de Shtokman, dans la partie russe de la mer de Barents. Ce projet a toutefois été repoussé à une date indéterminée, en raison de l'explosion de la production américaine de gaz de schiste, qui remet en cause son modèle économique : Shtokman devait alimenter le marché américain. Il n'a toutefois pas été totalement abandonné, les Russes restant sceptiques envers la « révolution » du gaz de schiste, comme les Américains aiment à l'appeler.
Indispensables investissements privés
L'exploitation des ressources off-shore du Grand Nord exige le recours à des technologies avancées. Même si les effets du réchauffement climatique facilitent l'accès par bateau aux installations, l'environnement demeurera en tout état de cause très hostile : nuit polaire, grand froid, installations sous-marines isolées de la surface par de la glace pendant la quasi-totalité de l'année... Outre leurs technologies, les grandes entreprises internationales sont sollicitées pour leur capacité d'investissement dans l'exploration, le forage, l'exploitation. Un exemple : le développement d'une quinzaine de plateformes sur la mer de Kara, annoncé par l'entreprise russe Rosneft et son partenaire nord-américain Exxon Mobil en avril 2012, prévoit des investissements de plusieurs centaines de milliards de dollars.
L'ensemble du monde pétro-gazier a intérêt à développer ces nouveaux champs - du moins tant que les autres ressources diminuent. Il est vrai que les progrès accomplis ces dernières années dans l'exploitation des gaz de schiste aux États-Unis ralentissent le rythme de l'exploration des ressources du Grand Nord. Mais l'intérêt théorique des entreprises pour les ressources arctiques n'en demeure pas moins réel en vue d'une éventuelle exploitation à moyen ou à long terme. De fait, toutes les majors sont présentes dans la région. Total est partie prenante au projet Shtokman ; Exxon prospecte en mer de Kara ; l'italien Eni, présent depuis plusieurs dizaines d'années sur le plateau continental de Norvège au travers de sa filiale Eni Norge, participe à plusieurs nouveaux développements avec Statoil et a signé en avril 2012 un accord avec Rosneft pour le développement de divers projets en mer de Barents ; Statoil et Rosneft ont rendu publique, début mai 2012, leur association visant à explorer plusieurs zones de cette même mer ; Shell est très actif dans les eaux américaines et canadiennes et au large du Groenland...
De leur côté, les gouvernements encouragent cette course aux richesses arctiques. Il n'est pas un pays de la zone qui ne soit favorable à ces efforts d'exploration et d'investissement : c'est ce qui est ressorti du symposium Arctic Futures organisé à Bruxelles en septembre 2012. Tous les représentants des États arctiques qui s'y trouvaient semblaient d'accord : il faut explorer. « Nous espérons trouver du pétrole et souhaitons que les autres pays de la région en trouvent aussi : nous sommes dans cette aventure ensemble », s'exclamait Klavs Holm, représentant du Danemark auprès du Conseil de l'Arctique,
forum créé en 1996 et réunissant les huit pays arctiques.
Un grand gâteau à partager
Cette effervescence autour du Grand Nord constitue-t-elle une source de conflits potentiels entre les pays riverains ? Rien n'est moins sûr. Certains analystes craignent de voir la zone s'embraser, chaque pays cherchant à accaparer les ressources dont elle regorge. Reste que, si le partage des souverainetés sur la région arctique mérite encore quelques clarifications, les États semblent décidés à régler leurs différends dans les limites du droit international et de la négociation. Lors du symposium Arctic Futures, les intervenants étaient unanimes : Klavs Holm appelait à « éviter la dramatisation, surtout autour de l'idée d'un possible conflit militaire. Les chercheurs aiment dramatiser... Nos pays sont conscients des enjeux et ils coopèrent. Ils suivent des procédures, organisent des forums... ». De son côté, l'ambassadeur norvégien auprès du Conseil de l'Arctique, Karsten Klepsvik, expliquait qu'« il n'y a pas de course aux ressources naturelles. C'est un domaine très régulé et tout le monde est d'accord sur les règles ».
L'indispensable recherche du consensus
Comme dans n'importe quelle mer du monde, chaque État bénéficie dans l'océan Arctique d'une zone économique exclusive sur les 200 milles marins (370 km) s'étendant au-delà de ses côtes. Alors que cinq pays bordent cette masse d'eau - États-Unis (grâce à l'Alaska), Russie, Canada, Danemark (par le biais du Groenland) et Norvège -, seuls deux espaces demeurent controversés.
Il s'agit, en premier lieu, d'un îlot nommé Hans, situé au nord du Groenland. Il est revendiqué par le Danemark et le Canada. Ces deux pays se sont déjà partagé les eaux qui l'entourent et affirment pouvoir arriver rapidement à un accord définitif.
La seconde dispute concerne la frontière maritime entre le Canada et l'Alaska dans la mer de Beaufort. Ottawa se fonde sur un traité de 1825 pour affirmer que la frontière maritime doit être tracée dans la droite ligne de la frontière terrestre. Les États-Unis, eux, préfèrent la méthode de délimitation traditionnelle : une ligne équidistante entre les deux côtes. Les deux voisins ont réalisé en août 2010 une opération scientifique commune d'étude du plateau continental, en partie afin de résoudre ce désaccord qui pourrait être réglé d'ici un ou deux ans selon les principaux intéressés.
Ces recherches avaient également pour but de réunir des données : le Canada revendique une extension de la zone sur laquelle il exerce un droit souverain d'exploitation des ressources naturelles. Selon la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, dite Convention de Montego Bay (CMB), « les États parties peuvent solliciter auprès des Nations unies l'exercice de leur juridiction sur un plateau continental élargi à un maximum de 350 milles. Il est évident que cette faculté d'extension de l'exploitation des ressources benthiques et du tréfonds des mers ouvre des appétits croisés et de nouveaux contentieux », analyse le vice-président de l'Institut français de la mer, Bernard Dujardin (4).
Pour étendre leur souveraineté au-delà des 200 milles, les pays doivent être parties prenantes à la CMB - ce qui exclut pour l'instant les États-Unis, qui ne l'ont pas ratifiée, notamment de peur de perdre une partie de leur souveraineté nationale. En effet, en cas de ratification, l'administration de la zone s'étendant au-delà des limites de la juridiction nationale serait soumise à la juridiction de l'Autorité internationale des fonds marins. Ces pays doivent soumettre à la commission technique des Nations unies un dossier présentant et défendant leur demande. Principal argument invoqué : la notion de plateau continental qui « comprend les fonds marins et leur sous-sol au-delà de la mer territoriale, sur toute l'étendue (...) de la marge continentale ». Cette dernière est définie comme le « prolongement immergé de la masse terrestre de l'État côtier » (5).
Il s'agit donc de fournir des arguments scientifiques pour prouver que le fond marin est bien le prolongement de la masse continentale. C'est pourquoi le Canada étudie particulièrement la dorsale (chaîne de montagnes sous-marines) Alpha qui, selon lui, s'étend de l'île canadienne Ellesmere jusqu'au plateau continental de Sibérie. Il s'intéresse également à la dorsale de Lomonossov qui constituerait, selon ses spécialistes, une autre continuation de l'île d'Ellesmere ; mais il se trouve, sur ce sujet, en compétition avec le Danemark et la Russie. Ces deux pays s'efforcent respectivement de démontrer que cette dorsale est le prolongement du Groenland et de la Sibérie...
La Norvège a été le premier pays arctique à faire valoir ses prétentions à une extension de sa souveraineté sur le sous-sol marin au-delà des 200 milles dans le cadre de la CMB. En 2009, elle s'est vu conférer la souveraineté sur 235 000 km2 de superficie supplémentaires (elle en réclamait 250 000). Elle gagnait ainsi une petite extension au large des îles Svalbard, une beaucoup plus grande dans la mer de Norvège (située entre la Norvège, l'Islande et le Groenland) et une troisième dans la mer de Barents.
Le Canada, le Danemark et la Russie sont eux aussi engagés dans cette course aux dossiers. La demande russe a dans un premier temps été repoussée faute de preuves convaincantes. Moscou a donc organisé plusieurs expéditions visant à réunir des données scientifiques. Le dossier russe devrait être réexaminé d'ici à 2014. Le Kremlin demande une zone de plus d'un million de kilomètres carrés longeant ses frontières maritimes du nord et s'étendant jusqu'au pôle.
Le Danemark ambitionne de contrôler une zone s'étendant du Groenland jusqu'au pôle, le long d'une dorsale nommée Nansen Gakkel qui s'avance loin vers la Russie. Le Canada prétend à un espace longeant sa frontière maritime entre l'Alaska et le Groenland et s'étendant, là aussi, jusqu'au pôle. En raison des avantages que la CMB implique dans cette région, les États-Unis pourraient être tentés de la ratifier à leur tour. En mai 2013, lors de la présentation de la nouvelle stratégie arctique du pays, Barack Obama s'est déclaré favorable à cette ratification. Washington procède en tout cas aux mêmes études que les autres pays baignés par l'océan Arctique pour déterminer l'étendue de leur plateau continental.
Ces appétits convergents ont pour effet collatéral non pas d'attiser les tensions, mais plutôt de pousser les pays à régler pacifiquement leurs différends. Ne serait-ce que parce qu'un dossier de demande d'extension ne peut être étudié si un conflit territorial demeure. C'est pour cette raison que le sort de l'îlot de Hans pourrait être bientôt réglé. Même chose en ce qui concerne la controverse sur la frontière maritime entre les États-Unis et le Canada.
En outre, aucune exploration pétrolière ne peut de facto être lancée si la souveraineté sur le domaine maritime est contestée. C'est l'une des raisons qui ont poussé la Norvège et la Russie à signer en 2010 un accord sur une zone longtemps disputée en mer de Barents. « Chaque pays a désormais 87 000 km2 de plus à exploiter. Dès l'entrée en vigueur du traité en 2011, nous avons lancé des études sismiques. La zone est notamment très riche en minerais », détaille Ole Horpestad, conseiller spécial à la direction pour le Projet Grand Nord au ministère des Affaires étrangères norvégien.
Un enjeu de politique intérieure
Ces litiges territoriaux devraient être résolus paisiblement ; il arrive cependant qu'une rhétorique musclée soit employée dans les différents pays bordant la zone. Mais ces messages semblent essentiellement destinés à un usage interne : les rodomontades permettent aux gouvernements de montrer à la population qu'ils ont à coeur de ne rien céder sur la scène internationale.
La Russie exploite le mythe du « conquérant des glaces » que l'URSS avait créé en son temps. Une bonne partie des Russes ont été bercés dès leur plus jeune âge par les récits des prouesses des courageux aventuriers partis explorer le Grand Nord. Ce passé se combine aujourd'hui avec le souci de restaurer la grandeur nationale et de garder la tête haute face aux États-Unis, toujours perçus comme un concurrent (voire un ennemi) naturel. En août 2007, un drapeau russe a été planté au fond de l'océan Arctique, à l'emplacement du pôle nord, par une expédition scientifique que conduisait le « poliarnik » (explorateur polaire) et député du parti Russie unie Arthur Tchilingarov. Cette action a fait parler dans le monde entier et a largement été ressentie comme une tentative de passage en force. Il faut toutefois la remettre dans son contexte : c'était un exploit technique à même de conforter le sentiment de fierté nationale. Le ministre des Affaires étrangères Sergueï Lavrov a comparé l'opération à la pose du drapeau américain sur la Lune en 1969, illustrant ce sentiment d'incessante compétition avec Washington qui prévaut à Moscou. Il ne faut pas oublier, non plus, que cette manoeuvre s'est déroulée à quelques mois des élections législatives russes de décembre 2007. Plus qu'une prise de position concernant la souveraineté sur le pôle Nord, il s'agissait d'une action de communication dirigée vers les électeurs.
Retournons sur l'îlot de Hans, un rocher inhabité de quelque 1,3 km2. Le rôle de la politique intérieure devient évident lorsque l'on prend conscience que l'îlot n'a aucun effet sur la délimitation des frontières maritimes entre le Groenland et le Canada, comme le souligne Michael Byers, chercheur à l'Université canadienne British Columbia (6). Il rappelle que « presque personne n'en avait entendu parler avant 2001, quand
la frégate [danoise] Vaedderen a rendu visite à ce petit territoire peu avant une élection générale au Danemark ». Copenhague s'est ensuite engagé dans plusieurs actions du même calibre, dont la mise en place de son drapeau sur le bout de terre. Le Canada a réagi en y plantant son propre drapeau en 2005 - là aussi, peu avant une importante consultation électorale... La même année, le ministre canadien de la Défense se rendait sur place. Ces gesticulations, si elles ajoutent quelques tensions sporadiques à la vie internationale, n'annoncent donc pas de conflit généralisé dans la région.
Défense des frontières
Il est néanmoins certain que la fonte des glaces entraîne une présence militaire accrue dans la zone. Mais celle-ci résulte plus d'une volonté de maîtriser le territoire national que d'une situation réellement conflictuelle.
Pendant la guerre froide, de nombreuses bases de missiles avaient été implantées en Arctique. Elles subsistent à ce jour. L'océan Arctique était régulièrement emprunté par des sous-marins des deux blocs. Avec la fonte des glaces, les priorités ont changé : il s'agit, pour chaque État, de défendre un territoire qui s'étend désormais beaucoup plus au nord et dont la zone septentrionale est en train d'acquérir une importance grandissante. L'heure est donc au renforcement de la présence militaire. C'est particulièrement vrai de la Norvège qui a transféré le centre opérationnel de ses forces armées à Bødo, ville située au nord du cercle polaire et centre administratif du comté du Nordland. Elle a également annoncé son intention de déplacer vers le nord l'essentiel des ressources et des activités de ses forces armées. « Cette décision ne résulte pas d'une menace militaire. Il s'agit plutôt, pour l'État du Grand Nord qu'est la Norvège, de marquer sa responsabilité dans cette région. Les forces armées se concentreront désormais davantage sur leurs missions dans le Grand Nord », explique en 2011 un rapport du gouvernement norvégien au Parlement, intitulé « Grand Nord - Vision et stratégie ».
Le Danemark insiste lui aussi, dans son document intitulé « Strategy for the Arctic 2011-2020 », sur la nécessité d'une présence des forces armées dans la région pour assurer sa souveraineté sur terre comme sur mer. Les États-Unis ont, de leur côté, décidé en avril 2011 de confier la défense de la région arctique et de l'Alaska au seul Commandement du Nord (Northern Command), alors que plusieurs commandements se partageaient jusque-là ces territoires. Il est important de souligner que le pays semble moins préoccupé par une guerre entre États de la zone que par des menaces plus diffuses. Washington redoute, en particulier, que des terroristes tentent d'utiliser le passage du Nord-Ouest pour s'introduire en Amérique du Nord, ou que des États ennemis cherchent à transporter des armes de destruction massive au travers de la côte la plus longue et la moins protégée du continent (7). Depuis mai 2006, le North American Aerospace Defense Command (Norad), système d'alerte des intrusions dans l'espace aérien d'Amérique du Nord commun aux États-Unis et au Canada, est chargé d'une nouvelle mission d'alerte sur d'éventuelles intrusions maritimes.
Le pays qui semble le plus prêt à intervenir est la Russie, déjà très présente militairement dans la zone, notamment via sa base de sous-marins de Mourmansk. Les « Principes de la politique de la Fédération de Russie en Arctique d'ici à 2020 » (un document que le président Medvedev a signé en 2008) prévoyaient la création de troupes arctiques. Le projet a été confirmé plusieurs fois depuis et semble progresser. Ce volontarisme militaire résulte sans doute en partie de la méfiance qu'inspirent à Moscou certaines initiatives de ses voisins. Ainsi, lorsque le gouvernement norvégien explique dans son rapport au Parlement que « au sein de l'Otan, la Norvège a encouragé l'Alliance à s'intéresser à nouveau à ces régions clés - spécialement celles qui se trouvent dans le Grand Nord » -, la Russie voit resurgir les démons du passé. Rappelons que sur les huit pays arctiques, seules la Suède, la Finlande et la Russie elle-même ne sont pas membres de l'Otan.
Le secrétaire général de l'Alliance Anders Fogh Rasmussen s'est voulu rassurant en juillet 2011. Lors d'un point de presse à Saint-Pétersbourg, il a affirmé que « l'Otan n'a pas l'intention d'être présente dans la région arctique ». Il n'a visiblement pas convaincu ses interlocuteurs russes. « Nous recevons des informations selon lesquelles l'Alliance atlantique considère l'Arctique comme sa zone d'intérêt », déclarait le lendemain l'amiral Vladimir Vyssotski, commandant en chef des forces navales russes, avant d'ajouter que les actions de l'Otan dans ce domaine revêtent « un caractère systémique » (8).
Dans le même temps, la Russie mène une politique de coopération militaire bilatérale avec les pays de la zone. Depuis 2010, des exercices annuels d'entraînement communs sont tenus avec la Finlande, qui est membre de l'Otan. Fin mai 2013, le ministre russe de la Défense, Sergueï Choïgou, a proposé à son homologue finlandais Carl Haglund d'organiser ensemble des entraînements sur ce même modèle.
Les ministres de la Défense des huit pays arctiques se sont réunis fin mai pour évoquer divers dossiers, tels que « le sauvetage par moyens aériens et navals, la surveillance maritime, la protection de l'environnement », à en croire le porte-parole du commandement militaire danois, Anders Fridberg. Malgré des tensions sporadiques, l'ambiance n'est donc pas à l'affrontement.
Ambitions chinoises
Au-delà de leurs relations mutuelles, les pays arctiques se voient aussi contraints de se positionner par rapport aux ambitions de plus en plus fortes de pays extérieurs à la zone, au premier rang desquels la Chine. En avril 2012, la tournée européenne du premier ministre chinois de l'époque, Wen Jiabao, a été très médiatisée. Le dignitaire s'est, en particulier, rendu en Islande où il a signé un accord-cadre sur l'Arctique, à visée essentiellement scientifique. La Chine possède une base de recherches en Arctique depuis 2004 et effectue régulièrement des expéditions scientifiques dans la région. Mais l'intérêt qu'elle lui porte est surtout lié à ses potentialités en termes de navigation commerciale et à ses richesses en hydrocarbures et en minéraux. Il s'agit, pour Pékin, de garantir l'approvisionnement d'une économie dont la consommation énergétique croît très rapidement, voire de diversifier ses sources de fer et de terres rares. La compagnie pétrolière et gazière chinoise China National Petroleum Corporation cherche activement à participer à la production en Arctique ou simplement à s'y approvisionner. En février 2012, elle a par exemple acquis 20 % du gisement de gaz de schiste Groundbirch au Canada, exploité par Shell.
Si la Chine s'en tenait à ces ambitions commerciales, la communauté de l'Arctique ne serait pas réellement effarouchée : les compagnies chinoises trouvent facilement des partenaires dans la zone. D'ailleurs, les ambitions de l'Union européenne sont similaires : ouverture de nouvelles voies maritimes, diversification des approvisionnements en pétrole et en gaz, mise en exploitation de mines de terres rares... Mais Pékin développe, dans le même temps, un argumentaire visant à remettre en cause le partage de l'océan Arctique entre les États qui le bordent. Le contre-amiral chinois Yin Zhuo a défrayé la chronique en 2010 en déclarant : « L'Arctique appartient à tous les peuples de la Terre et aucune nation n'en a la souveraineté. La Chine doit jouer un rôle important dans l'exploration arctique, puisqu'elle possède un cinquième de la population mondiale. » Relayée par les organes de presse officiels, cette proclamation a suscité une vive émotion. Lors du symposium Arctic Futures, le délégué islandais auprès du Conseil de l'Arctique Hjálmar Hannesson affirmait que « toute idée d'un traité international sur l'Arctique incluant d'autres pays que les huit pays arctiques doit être abandonnée. Il y a des différences entre l'Arctique et l'Antarctique... ». Rappelons que le traité sur l'Antarctique interdit toute appropriation de son territoire par un pays et toute exploitation de ses ressources. Dans ce contexte, l'admission de la Chine comme observateur permanent au sein du Conseil de l'Arctique en mai 2013 est très intéressante. D'un côté, elle prouve le poids de ce pays dans une région très éloignée de son territoire. D'ailleurs, parmi les six pays admis comme observateurs permanents, seule l'Italie n'est pas un pays asiatique : les autres élus sont l'Inde, le Japon, la Corée du Sud et Singapour. Signe de l'importance du commerce avec l'Asie dans la stratégie de développement des pays arctiques. Signe, aussi, de leur volonté de trouver de nouvelles sources de financements.
D'après le ministre suédois des Affaires étrangères Carl Bildt, cité par le New York Times (9), l'admission de nouveaux observateurs auprès du Conseil renforce cet organisme. « Je dirais que cela démontre l'acceptation large du rôle du Conseil de l'Arctique. En étant observateurs, ces organisations et ces États acceptent les principes et la souveraineté du Conseil de l'Arctique sur les questions arctiques. D'ailleurs, cela renforce la position du Conseil de l'Arctique sur la scène internationale. » Politiquement, l'acceptation de la Chine permet donc aussi de mettre cette grande puissance en situation de subordonné.
Notons au passage que l'Union européenne souhaitait, elle aussi, obtenir le statut d'observateur permanent au Conseil de l'Arctique. Mais sa requête n'a pas abouti. L'une des raisons du blocage réside dans les critiques émises par l'UE envers les méthodes de chasse au phoque - des critiques qui
suscitent l'ire du Canada. L'Union pourrait cependant gagner un peu plus de poids au sein de la région si l'Islande allait jusqu'au bout de son processus d'adhésion (10). Rappelons que trois pays arctiques sont déjà membres de l'UE : la Suède, la Finlande et le Danemark. L'entrée de l'Italie comme observateur au sein du Conseil de l'Arctique, aux côtés des six pays européens qui étaient déjà observateurs, est un autre bon point pour l'UE.
Quoi qu'il en soit, le rôle d'observateur ne donne aucun poids sur la prise de décision. Les protestations chinoises ne semblent pas devoir influencer réellement le processus de partage de la zone par les États riverains. En réalité, au-delà de l'extension des souverainetés, toute une série d'autres zones grises du droit international leur pose des défis bien plus pressants. À commencer par la liberté de navigation dans l'océan Arctique et la protection de l'environnement.
Navigation libre ou contrôlée ?
L'une des principales ambiguïtés du droit international dans la zone concerne le statut des eaux de l'océan glacial Arctique. Sur ce point, le Canada et la Russie s'opposent au reste du monde, spécialement aux États-Unis. Washington est la seule capitale à s'exprimer ouvertement sur ce sujet. Les Américains affirment que les voies du Nord-Ouest et du Nord-Est doivent être gérées sous le statut des détroits. La jurisprudence « Détroit de Corfou » - rendue en 1949 par la Cour internationale de justice - définit le détroit comme un passage reliant deux zones de haute mer et utilisé pour la navigation internationale. Elle indique que les navires qui y passent ne doivent pas être soumis au contrôle du pays riverain (même en dessous des 12 milles qui définissent ses eaux intérieures) mais bénéficier d'une liberté totale de transit. Ottawa et Moscou estiment au contraire que la voie de circulation maritime qui longe leurs côtes passe dans leurs eaux intérieures. Ils pensent donc avoir toute légitimité pour restreindre les droits de circulation accordés aux navires étrangers. En l'occurrence, les limitations sont surtout justifiées par un souci de protéger l'environnement et les personnes. Il est vrai que la navigation dans la zone est dangereuse et que les infrastructures de secours en mer demeurent pour l'instant très lacunaires.
La Russie fait beaucoup d'efforts pour promouvoir la route du Nord-Est tout en la conservant sous un contrôle étroit. Ainsi, puisque la sécurité des trajets reste l'un des freins au développement de cette voie maritime, le directeur adjoint du département des activités internationales du ministère russe des Situations d'urgence, Igor Veselov, a annoncé en septembre 2011 que Moscou allait investir un milliard de roubles (environ 25 millions d'euros) pour créer dix nouveaux centres de secours le long de ses côtes. À cet effort s'ajoute celui de la modernisation des infrastructures portuaires le long de la route, qui paraît cependant moins avancé. Dans ce projet, la ville de Mourmansk se voit dotée d'un statut de véritable pôle central du commerce maritime septentrional.
Autre priorité : construire de nouveaux brise-glace. La Russie impose à tout navire étranger effectuant une traversée trans-arctique d'être accompagné par un brise-glace russe. Le pays possède trente brise-glace dont six nucléaires, tous placés sous le contrôle de l'agence Rosatom. Certains d'entre eux vont prochainement devoir cesser leur activité. En juillet 2011, le ministre russe des Transports, Igor Lévitine, a annoncé que la Russie prévoyait, d'ici à 2015, de construire un brise-glace nucléaire et trois à propulsion classique, et d'ici à 2020 de lancer encore trois brise-glace nucléaires et quatre à propulsion classique supplémentaires.
La Russie facilite ainsi la navigation trans-arctique le long de ses côtes tout en lui imposant ses règles. Un usage se met peu à peu en place, confortant la vision russe du statut des eaux arctiques aux dépens de l'option défendue par les États-Unis.
De son côté, le Canada demeure pour l'instant plus attentiste, en partie parce qu'il ne possède pas les brise-glace qui lui permettraient d'imposer une escorte. Il maintient cependant que les eaux arctiques font partie de ses eaux intérieures jusqu'à une distance de 12 milles de ses côtes. Il exige que les navires ayant l'intention d'y naviguer fassent une déclaration. Cette question pourrait prendre de l'importance avec l'accroissement du trafic passant par l'océan Arctique.
Menaces sur l'environnement
Le rapide développement de la région impose aux États de la zone de mettre en place des services de secours pour parer à tout incident d'importance. Un « accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautique et maritime dans l'Arctique » a été signé entre les huit pays de la région en 2011. Il prévoit la mise en commun des hommes et du matériel en cas de crise, ainsi qu'une meilleure coordination des secours venus des différents pays. C'est le premier accord juridiquement contraignant négocié sous l'égide du Conseil de l'Arctique. Toutefois, hormis la Russie, les autres pays sont pour l'instant plutôt dépourvus de navires suffisamment puissants et équipés pour intervenir dans les conditions extrêmes de l'Arctique. Le second accord international signé sous l'égide du Conseil de l'Arctique vient de l'être à Kiruna, en Suède, lors du sommet du Conseil de l'Arctique de mai 2013. Il prévoit de mettre en place une organisation commune de réaction en cas de pollution par les hydrocarbures. Toutefois, les mesures destinées à protéger l'environnement font l'objet de nombreuses déclarations mais de peu d'avancées.
Plusieurs risques existent. Le premier concerne les sites d'exploitation des ressources pétrolières, gazières et minières. Un accident survenu en avril 2012 sur un puits sibérien on-shore, qui a provoqué la pollution de 5 000 m2 de terrain (40 000 m2 selon l'organisation non gouvernementale WWF Russie), confirme les inquiétudes des défenseurs de l'environnement. « Cet accident montre une fois de plus que les risques de pollution liés à l'expansion de l'exploitation pétrolière en Arctique ne sont pas un mythe mais une réalité », a déclaré Alexeï Knijnikov, directeur du programme de politique écologique du WWF Russie. S'il était survenu sur la banquise au lieu de se produire sur la terre ferme, les conséquences auraient été bien pires, souligne l'association.
La prévention des accidents sur les sites industriels relève de la législation interne des pays concernés. Les États de la zone soulignent la nécessité d'exploiter les ressources avec toutes les précautions nécessaires pour protéger un environnement qualifié tour à tour d'exceptionnel, de fragile, ou encore de menacé. Certains font évoluer leur législation en ce sens. D'après Denis Khramov, vice-ministre russe des Ressources naturelles et de l'Écologie (11), deux projets de loi auraient été rédigés par son ministère pour réglementer l'activité des entreprises pétrolières et gazières. Ils imposeraient à ces entreprises de « posséder des méthodes approuvées de résorption des marées noires (...) et des marées noires sous la glace ». Ils prévoient également la création de mécanismes de garantie financière pour la résorption des accidents d'exploitation des hydrocarbures. Des principes a priori solides mais très flous (quelles sont les méthodes en question ?), qui doivent encore être votés puis mis en oeuvre.
Ces déclarations rassurantes sont, aussi, quelque peu hypocrites : pourquoi parler de méthodes de lutte contre les marées noires si aucune méthode n'est efficace dans les conditions arctiques ? Un rapport (12) commandé par l'Office national de l'énergie canadien suite à la catastrophe du golfe du Mexique de 2010 révèle que les trois principales méthodes de lutte contre une marée noire sur un puits de pétrole seraient inefficaces pendant l'hiver arctique. Il s'agit du confinement et de la récupération du brut issu du puits accidenté ; de sa dilution grâce à des dispersants ; ou du brûlage sur place des hydrocarbures. « Il ressort du rapport que l'application d'au moins une des options de prévention serait possible pendant les périodes habituelles d'eaux libres. (...) Pendant les autres périodes de l'année, les interventions actives doivent être remises jusqu'au prochain dégel », résume l'Office national de l'énergie. Un constat peu rassurant, dans une zone où la glace est présente près de sept mois dans l'année. Tous les efforts de législation nationale ou de coopération internationale ne sauraient ici voiler une réalité : un océan Arctique ouvert à l'exploitation pétrolière implique un risque accru de catastrophe écologique majeure.
C'est pourquoi les associations environnementales cherchent à empêcher tout développement pétrolier ou gazier dans le Grand Nord. Or depuis mai 2015 et pour deux ans, le Canada assure la présidence du Conseil de l'Arctique ; le gouvernement a nommé à ce poste la ministre canadienne de la Santé, Leona Aglukkaq, dont l'ambition est de renforcer le développement économique de la zone. Un fort antagonisme voit ainsi le jour, entre d'un côté des entreprises décidées à exploiter les richesses qui s'ouvrent à elles et des gouvernements qui leur sont plutôt favorables, de l'autre des associations très mobilisées. Ces dernières multiplient les actions chocs contre les compagnies pétrolières et ont un poids non
négligeable dans l'opinion publique de nombreux pays. Dans les années à venir, les gouvernements devront faire face à de plus en plus d'attaques de ces associations et prendre des mesures pour défendre leur image, tant au plan international que sur l'arène politique nationale.
En guise de conclusion...
Trois voies pourraient s'ouvrir au Grand Nord : la première, la moins probable, est celle d'une interdiction de l'exploitation de ses ressources. Elle marquerait la victoire des écologistes et permettrait certainement de protéger au mieux l'environnement de la zone. Mais la région arctique n'est pas identique au continent gelé du Sud, l'Antarctique : si ce dernier est loin de tout, la première est au contraire bordée par cinq pays désireux de profiter de sa richesse. Les hydrocarbures qu'elle contient sont difficiles à exploiter, mais ils seront aussi de plus en plus demandés, vu la croissance de la consommation mondiale et la raréfaction des réserves existantes.
Le deuxième scénario est celui d'une lutte ouverte, d'une conquête armée des richesses arctiques. Il semble lui aussi peu réaliste : les pays concernés sont entrés - on l'a dit - dans une stratégie totalement inverse, celle du règlement des conflits par le droit. En outre, la zone est caractérisée par un relatif équilibre des puissances.
La troisième option verrait la région s'ouvrir à l'exploitation dans un contexte réglementaire évolutif. L'un des enjeux est de faire évoluer la législation et le droit international avant la mise en exploitation ou du moins à la même vitesse qu'elle. C'est à cette condition que les tensions internationales et les risques environnementaux seront réduits, à défaut d'être totalement exclus...
Notes :
(1) Le Conseil de l'Arctique compte aujourd'hui huit membres : les États-Unis, le Canada, le Danemark, la Finlande, la Suède, la Norvège, l'Islande et la Russie. Cette instance possède désormais douze observateurs permanents : les observateurs « historiques », Royaume-Uni, France, Allemagne, Espagne, Pologne et Pays-Bas ; et, depuis mai 2013, la Chine, l'Inde, Singapour, le Japon, la Corée du Sud et l'Italie. De nombreux pays et organisations demandent ce statut d'observateur, parmi lesquels l'Union européenne et le Brésil.
(2) Données fournies par The Arctic Report Card, travail de recherche effectué par plus d'une centaine de scientifiques du monde entier, www.arctic.noaa.gov/reportcard
(3) Arctic Opening : Opportunity and Risk in the High North, Lloyds, Chatham House, 2012.
(4) Bertrand Dujardin, « Le contentieux de délimitation des droits territoriaux en mer », La Revue Maritime, n° 484 (2009), pp. 46-47.
(5) Convention des Nations unies sur le droit de la mer, partie VI, article 76.
(6) Michael Byers, « Re-packaging Arctic sovereignty », Ottawa Citizen, 5 août 2009.
(7) Michael Byers, « Toward a Canada-Russia Axis in the Arctic », Global Brief, 6 février 2012.
(8) Dépêches de RIA Novosti du 5 et du 6 juillet 2011.
(9) Steven Lee Myers, « Arctic Council Adds 6 Nations as Observer States, Including China », New York Times, 15 mai 2013.
(10) Le processus d'adhésion piétine depuis que l'Islande a annoncé, en janvier 2013, la suspension des négociations à l'approche des élections législatives d'avril 2013. Il n'a toutefois pas été totalement abandonné, comme en témoigne la réunion en mars 2013 dans la capitale islandaise Reykjavik du « comité consultatif paritaire » établi par le Comité des régions de l'UE et les pouvoirs locaux islandais.
(11) Interview à la radio Golos Rossii du 26 mars 2012.
(12) S. L. Ross, « Oil Spill Response Gap Assessment for the Canadian Beaufort Sea and Davis Strait », Environmental Research Limited, juillet 2011.