Politique Internationale - La Revue n°107 - PRINTEMPS - 2005

sommaire du n° 107
De la difficulté d'être "petit"
Article de Céline Bayou
Chargée de cours à l’INALCO, membre associée du CREE (Centre de Recherches Europes-Eurasie – INALCO)
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Par cette fronde symbolique, les dirigeants de ces trois petits pays, coincés entre la Russie, la Biélorussie et la Pologne, entendent montrer au monde entier qu'ils sont des membres à part entière de la communauté internationale et qu'ils ont bien l'intention de faire entendre leur voix dans le concert des nations.
Un an plus tôt, le 1er mai 2004, en adhérant à l'Union européenne, ils avaient mis un terme à un processus engagé presque quinze ans auparavant : la reconquête de leur pleine identité européenne, qui leur avait été volée soixante ans plus tôt, comme nous venons de le dire, à la faveur de l'occupation soviétique. Quelques semaines après avoir rejoint les structures de l'Otan (le 2 avril 2004), les trois pays avaient enfin le sentiment d'en avoir bel et bien fini avec la Seconde Guerre mondiale.
On a sans doute trop tendance en effet à négliger la spécificité du cas balte : des dix nouveaux entrants dans l'UE, seuls les Baltes ont été précédemment, et contre leur gré, des républiques constitutives de l'Union soviétique. Au terme d'une transition rapide, le volontarisme de ces trois pays, qui avaient fait de cette double adhésion la priorité de leur politique étrangère, a donc été récompensé. Mais si leur parcours vers l'UE peut être assimilé à un indéniable " sans-faute ", il n'en a pas moins été chaotique, semé d'embûches et de quelques déconvenues. Forts de leur expérience historique (la " trahison européenne " est très présente dans le discours balte) et d'un processus d'adhésion qui s'est parfois révélé décevant, comment se positionnent aujourd'hui élites et populations des États baltes vis-à-vis de l'Union européenne ? Comment ces États, qui se considèrent comme de " petits pays " si facilement oubliés de l'Histoire, envisagent-ils leur participation à la construction européenne ? Comment comptent-ils faire entendre leur voix dans cette nouvelle Union ?
Un processus de désenchantement
Au lendemain de la restauration de l'indépendance des Pays baltes, rares étaient ceux qui auraient parié sur la pérennité de ces petits États ; mais ceux-ci se sont montrés très adroits en se tournant résolument vers l'Europe. Ils ont donc opté pour un pari a priori paradoxal : tout juste sortis de l'Union soviétique, il leur a semblé que le moyen le plus sûr de rendre leur indépendance irréversible était de sacrifier un peu de leur souveraineté à peine retrouvée au nom d'une autre Union, européenne celle-là. Ce pari était d'autant plus audacieux que la position de Bruxelles, en réponse à leurs aspirations, pouvait sembler versatile et réductrice. La tiédeur de l'UE a, en effet, bien failli plonger les populations de ces pays dans le doute : la grande maison européenne voulait-elle vraiment leur faire une place ?
Changements de cap dans l'UE
Il est indéniable que les atermoiements de Bruxelles sur la manière de traiter les candidats à l'adhésion ont semé une certaine confusion dans ces pays. La Communauté européenne a d'abord développé à l'égard des trois États baltes une approche commune : elle les a reconnus le même jour (le 27 août 1991) ; elle a signé avec eux des accords de commerce et de coopération (mai 1992) ; elle les a inclus simultanément dans le programme d'aide européenne Phare (septembre 1992) ; et elle a conclu avec eux des accords de libre-échange (juillet 1994), puis des accords d'association (juin 1995). Lorsque les Baltes, à partir de 1993, ont évoqué la création d'une zone de libre-échange avec
l'UE, celle-ci leur a répondu qu'ils devaient commencer par en établir une entre eux, sur le modèle du Benelux. C'est donc sans grande conviction que les trois pays ont créé, le 13 septembre 1993, une zone de libre-échange balte (ZLEB), notant explicitement dans le préambule de l'accord que l'objectif des pays signataires était, à terme, d'intégrer l'UE. S'il est vrai que Bruxelles présentait alors la coopération sub-régionale comme un outil favorisant l'intégration et non comme une alternative à cette intégration, les trois pays ne furent pas rassurés pour autant : ils savaient bien que cette zone de libre-échange se révélerait relativement inutile, leurs économies étant trop semblables pour que l'abolition des barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges soit réellement bénéfique (1). Finalement, c'est presque au même moment que Tallinn, Riga et Vilnius ont déposé leurs demandes d'adhésion à l'UE : en octobre 1995 pour la Lettonie, en novembre pour l'Estonie et en décembre pour la Lituanie.
La surprise fut donc grande lorsque, en juillet 1997, la Commission européenne annonça que certains pays étaient autorisés à ouvrir des négociations d'adhésion, tandis que d'autres voyaient leur candidature remise à une date ultérieure. Cette décision fut entérinée lors du Conseil de Luxembourg, les 12 et 13 décembre 1997. Si l'Estonie pouvait se targuer d'être classée dans le premier groupe, elle se trouvait néanmoins dans une position inconfortable vis-à-vis de ses deux voisines, " recalées ". Cette méthode des " vagues " fit l'effet d'une douche froide à Tallinn et, plus encore bien sûr, à Riga et à Vilnius, la Lettonie et la Lituanie s'estimant injustement repoussées (2). Le sentiment qui prévalut fut que la Commission n'avait pas procédé à une sélection sur une base équitable : les performances enregistrées par les trois pays en 1997 étaient loin d'être mauvaises et, bien que l'Estonie présentât des résultats meilleurs que ses deux voisines, l'écart n'était pas alarmant.
Cet ostracisme dont la Lettonie et la Lituanie se sont estimées victimes a fait remonter à la surface des aigreurs pas si lointaines, qui pouvaient enfin s'exprimer : ainsi, en 1998, le ministre lituanien des Affaires étrangères, Algirdas Saudargas, put-il rappeler avec amertume que son pays avait déjà connu, en particulier lors de l'annexion soviétique, " l'abandon de tous et la déception " (3) !
Le 31 mars 1998, la Commission européenne entama des négociations d'adhésion avec l'Estonie ; le 27 avril 1998, elle démarra l'examen analytique (le " criblage ") de l'acquis communautaire des deux autres pays. Pour ces derniers, l'exercice consistait à déterminer les domaines dans lesquels ils devraient fournir des efforts afin d'être admis sur la ligne de départ alors que, pour l'Estonie, il s'agissait d'examiner les trente et un chapitres de l'acquis et d'identifier les points nécessitant des pourparlers.
La Commission se livra ensuite à une nouvelle volte-face lorsque, à l'issue du Conseil européen d'Helsinki (10 et 11 décembre 1999), elle annonça qu'elle renonçait à la méthode des vagues et étendait le processus d'adhésion à de nouveaux pays, autorisant l'exécutif européen à exclure tout candidat qui ne se conformerait pas à ses attentes (l'Estonie n'était pas, en l'occurrence, visée par cette menace). Bruxelles souhaitait alors lancer un avertissement à certains pays invités à négocier et qui ne mettaient pas forcément en œuvre leurs engagements, contrairement à d'autres, " recalés ", qui respectaient scrupuleusement les critères européens, espérant ainsi être invités. Cette démarche est donc apparue comme une réponse pragmatique aux contradictions de l'élargissement - au plus grand enthousiasme de Riga comme de Vilnius. Les pays de la deuxième vague ont entamé leurs négociations en mars 2000 et, on le sait, les trois États baltes ont pu, in fine, adhérer simultanément à l'Union.
Le " projet européen " sacrifié aux " critères d'adhésion "
En dépit de ces atermoiements, la priorité de la politique étrangère de Tallinn, Riga et Vilnius n'a pas varié depuis le début des années 1990 - une constance due, avant tout, à l'affirmation de leur appartenance à une communauté de valeurs européennes. À ce " retour à l'Europe " maintes fois réclamé par ces pays s'est mêlée une recherche d'affirmation identitaire propre.
De leur côté, nonobstant les discours enthousiastes qui avaient suivi la chute du Mur en 1989 et la disparition de l'URSS en 1991, et malgré un projet global historique et philosophique faisant référence aux pères fondateurs, les Européens de l'Ouest ont opposé à ce légitime désir de " retour à l'Europe " des pays d'Europe centrale et orientale l'image d'un club peu ouvert d'États prospères, liés par des critères techniques. Le principe de conditionnalité a rapidement dominé le débat, avec la définition, en juin 1993 à Copenhague, d'une série de critères économiques et politiques que les candidats devaient remplir pour prétendre adhérer. Les élites baltes ont bien compris qu'elles devaient faire basculer leurs élans romantiques sur ce retour à l'Europe vers un discours plus prosaïque, centré sur la reprise de l'acquis communautaire. Les normes et les règles sont donc devenues les mots clés de l'intégration. Du coup, celle-ci fut rapidement assimilée à un processus technique et bureaucratique, incapable de déclencher de véritables passions politiques. Lorsqu'elles ont vu, en 1997, l'examen de leur candidature repoussé à une date ultérieure, la Lettonie et la Lituanie, si elles pouvaient encore en douter, ont bien compris que, comme l'a exprimé très clairement Pascal Lamy, " les problèmes de "tuyauterie" [avaient] été privilégiés au détriment des questions de fond " (4), et que l'essence du projet européen ne serait pas discutée. Il s'agissait avant tout, pour Bruxelles, de rendre les pays candidats conformes à l'image que l'UE à 15 se faisait d'elle-même. De là à en déduire que les nouveaux entrants ne seraient jamais considérés comme pouvant apporter quelque chose à l'UE, il n'y avait qu'un pas... De leur côté, même s'ils étaient déçus par la froideur de Bruxelles, les États baltes voyaient toujours dans leur adhésion le moyen le plus sûr de renforcer leur indépendance nationale - dans un contexte où la menace russe apparaissait encore tout à fait sérieuse.
Dès lors, les discours sur leur identité européenne, sur les trahisons et les responsabilités de l'Histoire et sur les valeurs communes à tout le continent ont rencontré de moins en moins d'écho en Estonie, en Lettonie et en Lituanie. Le temps pressait trop pour se préoccuper sérieusement des véritables raisons que l'on avait, de part et d'autre, de construire l'Europe ensemble. Il fallait adhérer à l'UE, on se demanderait ce que serait l'Europe plus tard !
Le danger eurosceptique
Dans ces conditions, le risque devenait sérieux de voir les populations de l'Est, désenchantées, se détourner du grand projet européen. Comme l'a fort justement souligné Catherine Perron, alors que les candidats attendaient de l'UE qu'elle réponde à leurs besoins de sécurité tant sur le plan identitaire que politique, leurs espoirs furent doublement déçus (5).
Portées par l'euphorie du retour à l'Occident, les opinions publiques baltes se sont d'abord montrées très enthousiastes. Mais assez rapidement, ce sont les élites politiques seules qui ont endossé le projet européen. Il est d'ailleurs à noter que, tout au long des années 1990, celui-ci a été soutenu par la quasi-unanimité de la classe politique dans ces pays. Les politiciens baltes ont alors craint de ne plus parvenir à se faire le relais du message bruxellois auprès des populations. Comment, en effet, continuer à convaincre les électeurs estoniens, lettons et lituaniens des bienfaits de l'adhésion à une Union qui exigeait une telle rigueur tout en se révélant elle-même si inconstante, prosaïque et peu ambitieuse ?
La relative défiance des populations baltes face au projet européen trouve ses causes dans un faisceau d'explications (6) : réduite à un processus de négociations rigide, l'UE est vite apparue comme une institution complexe, dont les citoyens avaient du mal à appréhender le fonctionnement. Il est clair qu'il est difficile d'espérer mobiliser des gens sur un sujet qui leur semble obscur, alambiqué et dont ils ont le sentiment de ne mesurer ni le fonctionnement ni les véritables enjeux. On a pu craindre, avant les référendums sur l'adhésion organisés dans chacun des pays, que le taux de participation ne soit particulièrement faible : alors que les négociations semblaient se résumer à l'examen des 80 000 pages de l'acquis communautaire, les électeurs risquaient de se demander sur quel critère se prononcer, dans la mesure où nul ne pouvait se décider en totale connaissance de cause.
Autre facteur potentiel de défiance : le projet européen a été essentiellement porté par des gouvernants qui, submergés par l'ampleur de la tâche, ont longtemps négligé de l'expliquer à leurs électeurs. Dès lors, il pouvait apparaître comme le " projet des élites ", dans un contexte où la confiance des habitants dans la classe politique restait faible. Il faut y ajouter le fait que la transition économique et politique particulièrement rapide de ces pays (spécifiquement en Estonie et, dans une moindre mesure, en Lettonie) s'est traduite, dès le début des années 1990, par des réformes radicales. Et lorsqu'elles semblaient trop impopulaires, ces réformes ont quasi systématiquement été justifiées par l'adhésion européenne ! Bien entendu, le recours facile à l'excuse européenne pour légitimer tous les sacrifices accroissait le risque de voir la population se désolidariser d'un but qui se révélait aussi pénible à atteindre qu'il était peu porteur d'espoir. Enfin, l'ostracisme dont Lettons et Lituaniens ont pu se sentir victimes en 1997, lorsque la candidature de leurs pays a été repoussée, a également alimenté le ressentiment des électeurs : certains Lituaniens ont bien compris que Bruxelles exigeait, avant d'entamer des négociations, que le pays ferme la centrale nucléaire d'Ignalina. Était-ce vraiment pour des raisons de sécurité ou bien pour s'offrir l'opportunité d'un nouveau marché nucléaire à l'Est ? Les Lettons, quant à eux, ont analysé la décision de Bruxelles comme l'effet de la pression russe, Moscou ayant multiplié les interventions auprès des instances européennes afin qu'elles exigent de Riga toujours plus de souplesse dans sa politique d'intégration de la population russophone de Lettonie.
Certains sondages d'opinion réalisés dans les États baltes ont pu laisser penser que les populations n'adhéraient pas à la perspective européenne. Vello Pettai (7) cite, par exemple, une enquête réalisée en Estonie en avril 2001 et faisant état de 53 % de réponses opposées à l'adhésion, contre seulement 36 % de favorables. En Lettonie, les résultats les plus inquiétants ont été enregistrés durant l'été 2003.
C'est pourquoi les référendums sur l'adhésion européenne ont été réalisés tardivement dans ces deux pays (8). La classe politique lettone n'a d'ailleurs pas caché que, si la Lettonie était le dernier de tous les pays candidats à organiser son référendum, c'était précisément afin que les électeurs aient bien en tête que, s'ils votaient " non ", ils prendraient ainsi la décision d'isoler leur pays d'un mouvement plus largement européen. Cette stratégie s'avéra payante puisque, au final, les résultats ne révélèrent pas cet euroscepticisme tant redouté. Les taux de participation furent satisfaisants (64 % en Estonie, 72 % en Lettonie et 63 % en Lituanie), de même que la majorité favorable au " oui " (66 % en Estonie, 67 % en Lettonie et 91 % en Lituanie, positionnée ainsi dans le groupe des " euro-enthousiastes " d'Europe centrale et orientale). Les résultats des élections parlementaires européennes des 12 et 13 juin 2004 n'ont rien apporté de nouveau : comme un peu partout en Europe, le taux de participation s'y est révélé très faible (26,7 % en Estonie, 41,2 % en Lettonie et 48,4 % en Lituanie (9)), et ce scrutin a été l'occasion de votes-sanctions de portée nationale. Cependant, on aurait tort d'y voir un réel danger de déstabilisation.
Paradoxalement, les études réalisées montrent que ce n'est pas tant la substance de la perspective européenne qui a provoqué certains doutes au sein de la population, mais plutôt le calendrier : les électeurs semblent avoir toujours souhaité l'adhésion de leurs pays respectifs, mais peut-être pas aussi tôt. Ce jugement contraste singulièrement avec l'attitude des élites qui, au contraire, ont tout fait pour accélérer les choses, comme si leur mission était d'arracher au plus vite leurs pays à la sphère d'influence russe, l'expérience historique leur ayant appris que le moindre retard pouvait être fatal.
Malentendus historiques
Composée, comme ailleurs, d'éléments autant subjectifs qu'objectifs, la lecture de l'Histoire - et spécialement de celle du XXe siècle - est un facteur particulièrement important des relations balto-européennes et balto-russes. Les Baltes considèrent que leurs voisins comprennent mal leur perception d'une histoire qui a failli leur être fatale et dans laquelle ils aimeraient que la part de chacun soit enfin reconnue.
La responsabilité russe
On l'a déjà noté, ces trois pays reviennent indéniablement de plus loin que les autres nouveaux entrants dans l'UE. Il convient de toujours garder en mémoire que l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie, apparues en tant que formations étatiques sur la scène internationale en 1918 (10), ont ensuite été littéralement rayées de la carte entre 1940 et 1991. Pour Vello Pettai (11), les aspirations qui s'y étaient développées au cours de leurs vingt années d'indépendance (1918-1940) ne furent pas seulement gelées par l'instauration forcée du communisme, comme ce fut le cas dans les pays du Pacte de Varsovie ; elles furent " inversées par engloutissement au sein même de l'empire stalinien ".
Suite à un tel traumatisme, on peut comprendre que les visées hégémoniques, qu'elles soient réelles ou imaginaires, du grand voisin russe puissent être perçues par les Baltes comme toujours envisageables. Les dirigeants de ces pays ne cessent de le répéter, comme si leur parole allait finir par porter. En novembre 2004 (12), le premier ministre estonien, Juhan Parts, rappelait que, selon lui, il n'y a pas de dialogue politique entre les gouvernements russe et estonien, précisément en raison de ces lectures divergentes de l'Histoire : " Les Russes devraient se rappeler (...) que, depuis 1991, nous sommes devenus la république d'Estonie, créée une première fois en 1918, puis occupée par eux. Des choses simples. "
Le débat sur l'identité déjà évoqué a évidemment vu s'exprimer un rejet catégorique de l'assimilation au monde slave et post-soviétique. Les États baltes ont décliné l'invitation qui leur avait été faite d'adhérer à la Communauté des États indépendants (CEI) créée au lendemain de l'effondrement de l'URSS, tout comme ils refusent d'être inclus dans la notion d'" étranger proche " élaborée par Moscou. Ils marquent ainsi leur désir de sortir de la sphère d'influence russe. Le projet d'adhésion européenne apparaît bien sûr comme le corollaire de cette posture, selon l'adage d'après lequel plus ils seraient proches de Bruxelles, plus ils seraient loin de Moscou !
Ces pays attendent, en outre, un mea culpa de la part de la Russie sur son passé impérialiste et colonisateur. Or celui-ci tarde à venir. Certains, dans les États baltes, souhaitent d'ailleurs qu'une compensation soit officiellement demandée à la Russie pour sa responsabilité dans l'occupation soviétique. Toomas Hendrik Ilves, député estonien au Parlement européen (il est le vice-président de la commission des Affaires étrangères), est sans doute le fer de lance de cette revendication, qu'il voudrait voir défendue par un front commun aux trois pays. Il estime, d'une part - idée largement partagée dans les Pays baltes -, que le communisme doit être déclaré comme criminel et, d'autre part, que le meilleur moyen de réussir est de faire de cette demande de compensations une initiative intégrée dans le cadre de l'UE (13).
La trahison européenne
Les Baltes ont, par surcroît, le sentiment d'avoir été trahis par l'Europe à divers moments de leur histoire. Ils se trouvent parfois bien seuls à mettre résolument Hitler et Staline sur le même plan en tant que responsables des deux plus grands totalitarismes du XXe siècle, et cette vision de l'Histoire contribue à entretenir des malentendus entre eux et le reste de l'Europe ou la Russie. Ils aimeraient également que soient dénoncées d'autres responsabilités, plus largement européennes, qui ont contribué à sceller leur destin soixante ans durant.
Leurs propres responsabilités commencent tout juste à être débattues sur les scènes nationales, au cours d'un processus pénible qui peine d'autant plus à émerger qu'il est parasité par le discours russe, souvent relayé par les médias européens.
L'érection en août 2004 d'un monument en l'honneur des soldats estoniens qui ont combattu en 1940-1945 " contre le bolchevisme et pour la restauration de l'indépendance de l'Estonie " mais, de fait, aux côtés des nazis est un exemple patent de ces divergences dans l'appréciation des événements historiques (14). La façon dont s'est achevé ce pathétique hommage révèle à elle seule l'ampleur de l'incompréhension balto-européenne et balto-russe : le monument controversé a été rapidement retiré, mais en catimini, à la nuit tombée, comme si les autorités de Tallinn étaient elles-mêmes prises au piège. Il s'agissait pour elles de ne heurter ni les Européens de l'Ouest ni les Estoniens. Pourtant, ce monument ne s'adressait aucunement à ceux des Estoniens qui conserveraient une certaine complaisance envers l'idéologie nazie, mais bien à ceux qui continuent de considérer qu'il fallait se battre afin de libérer l'Estonie et que, pour ce faire, peu importaient les armes. Position inacceptable pour la plupart des pays ouest-européens et pour ce vainqueur de la Seconde Guerre mondiale qu'est la Russie (15).
L'angoisse sécuritaire
De cette perception de l'Histoire par les États baltes découle directement leur besoin de sécurité. Cette dernière se décline sous ses différents aspects : politique, militaire et économique. Elle a été le moteur des candidatures simultanées des États baltes à l'UE et à l'Otan, présentées par eux comme indispensables pour mettre fin à l'incertitude dans laquelle ils se trouvaient vis-à-vis de la constitution d'une " zone grise ", entre Ouest (pacifique et prospère) et Russie (menaçante et instable).
UE versus Otan ?
Plus encore, ces " doubles candidatures " ont été présentées comme indissociables. Et c'est une fin de non-recevoir qu'ont opposée les Baltes aux critiques à peine voilées qui leur ont été adressées par certains Européens en la matière : loin de les considérer comme contradictoires ou superfétatoires, les Baltes ont jugé ces candidatures complémentaires et se sont étonnés de ce qu'on leur conseille de ne se servir que d'un seul bras quand ils en ont deux à disposition.
L'UE en tant que garante de la sécurité a été largement dévalorisée par les politiciens baltes. Ceux-ci ont notamment argué du constat de son absence dans certains conflits de l'Europe balkanique, et ont focalisé leurs discours sur la sécurité dure (hard security) et sur les garanties militaires qu'elle exige. L'UE, quant à elle, leur est apparue comme porteuse d'une sécurité douce (soft security, qui recouvre des actions sans recours à la force militaire), qui leur permettrait d'assurer leur intégrité territoriale ainsi que leur indépendance économique et politique. À mesure que l'UE se réduisait à un projet strictement économique, l'Otan, elle, acquérait des dimensions plus larges, l'adhésion à l'Organisation atlantique transcendant même le seul critère de la sécurité pour relever plus largement du domaine politique, voire civilisationnel ; elle consiste aussi, évidemment, dans la conscience des Baltes, à impliquer de nouveau les États-Unis dans leur destin, puisqu'ils sont persuadés par l'expérience que l'Amérique peut leur être d'un plus grand soutien que l'Europe. Catherine Perron (16) note, chez tous les nouveaux adhérents, cette même tendance à voir dans les États-Unis le pays qui a secouru par deux fois le continent, s'est opposé au communisme et à l'URSS et a, finalement, contribué à la libération de 1989.
La crise irakienne : un révélateur
C'est donc tout naturellement que les États baltes ont exprimé haut et fort leur soutien à la guerre contre Saddam Hussein (17), se risquant au parallèle de la lutte d'un petit peuple contre le tyran que leur inspire leur propre histoire. Outre les désaccords européens qu'il a pu provoquer, ce soutien demeure, jusqu'à ce jour, parfois difficilement tenable à l'intérieur des États baltes eux-mêmes.
Ainsi, par exemple, à la suite du décès d'un soldat estonien en Irak, le premier ministre d'alors, Juhan Parts, a dû se livrer à un périlleux exercice de rhétorique (18). Après avoir rappelé que la sécurité du pays reste la priorité du gouvernement, il a, par un raccourci audacieux, justifié la présence de troupes estoniennes sur le sol irakien : " Notre sécurité a trois axes : premièrement, remplir nos engagements internationaux. Deuxièmement, ne pas être indifférents, même aux questions qui ne sont pas à notre porte. Troisièmement, faire concorder les deux, ce qui nous permet de construire un avenir basé sur la certitude qu'en cas de besoin nous serons aidés. " Et de conclure que ce soldat estonien tué en Irak est mort pour l'indépendance de l'Estonie.
Aux critiques de T. H. Ilves qui déclarait ne plus croire à l'existence des prétendues armes de destruction massive qu'aurait détenues l'Irak, le premier ministre a répondu avec fermeté : " Ce qui est en jeu, c'est notre sécurité et le futur de cette sécurité. Ilves n'a qu'à déclarer la guerre aux États-Unis ! (...) Aurions-nous dû abandonner nos alliés quand ils nous demandaient notre aide ? "
UE " plus " Otan
Lorsque, en 2001, le président français Jacques Chirac avait répondu à un député letton que, si l'indépendance de son pays était menacée, ce ne serait pas la France mais toute la communauté internationale, à commencer par l'Union européenne, qui serait aux côtés de la Lettonie (19), il n'a pas semblé convaincre véritablement son interlocuteur. En 2004, quand on demande au premier ministre estonien si seuls les États-Unis viendraient aider Tallinn en cas de danger, ce dernier répond que le monde n'est pas si simple et que l'avenir passe forcément par la coopération américano-européenne : " C'est sous le drapeau américain que l'Estonie est allée en Irak, et c'est ce pays qui provoque une scission dans la coopération entre l'Europe et l'Amérique " (20).
Les Baltes se positionnent donc comme un pont entre ces deux institutions, UE et Otan, qui semblent parfois inconciliables, en particulier à un œil français. Loin de vouloir les opposer ou les mettre en concurrence, ils souhaitent plutôt contribuer à les associer. Mais il n'est pas question pour eux de trancher, d'opter pour l'une et d'abandonner l'autre. S'ils se prononcent en faveur de l'émergence d'une politique de sécurité européenne et, en particulier, du renforcement des capacités militaires de l'UE, ils estiment que cela ne doit pas se faire au détriment de l'Otan : " Il est toujours important pour nous de voir que les États-Unis sont impliqués dans l'Europe ", a déclaré sans détour Artis Pabriks, alors ministre letton des Affaires étrangères (21).
Le facteur russe, encore et toujours
Souvent accusés de manifester une certaine raideur à l'encontre de la Russie, les Baltes peuvent-ils pour autant être qualifiés d'Européens " qui exprimeraient un pro-américanisme allant forcément de pair avec un anti-russisme exacerbé " ? Le sujet est également sensible - quoique pour des raisons diverses - dans les trois pays.
Ce n'est pas à la veille de l'élargissement que les trois États baltes ont découvert cette triste réalité : la Russie a " repris pied dans leur espace " (22). En réalité, depuis bientôt quinze ans, ils n'ont eu de cesse de rappeler à l'Europe de l'Ouest que la Russie restait, justement, à leurs portes, menaçante, instable et puissante. Maintenant qu'ils ont adhéré à l'UE et à l'Otan, ils peuvent la laisser avancer quelques-uns de ses pions, à la fois parce qu'ils éprouvent enfin ce sentiment de sécurité qui leur faisait tant défaut, mais aussi parce qu'ils ont fini, grosso modo, par accepter un principe de réalité - à savoir que leurs économies sont en grande partie dépendantes de la Russie.
On cite généralement le cas de la Lettonie, voire de l'Estonie, qui gèrent plus ou moins adroitement la forte population russophone installée sur leurs territoires. Mais la situation n'est pas moins tendue en Lituanie où la scène politique fait les frais, depuis quelques années déjà, des influences et ingérences extérieures de ceux qui restent les " deux grands " : la Russie et les États-Unis. Pour une raison simple : Washington et Moscou s'intéressent à ce petit pays par lequel transite et où est raffinée une partie du pétrole russe destiné à l'Ouest. Les capitaux russes, d'abord repoussés, ont investi l'économie lituanienne (et, par-delà, estonienne et lettone), et il est clair qu'ils ont à la fois un relent d'impérialisme, de blanchiment (23) et d'affairisme politique. Mais on ne peut pour autant leur dénier un parfum de rationalité économique : lorsque le complexe énergétique du pays, Mazeikiu Nafta, a été privatisé, et la Russie repoussée en 1999 au profit d'un consortium américain, le premier ministre, Rolandas Paksas, avait démissionné de son poste, suivi en partie par la rue, afin de protester contre le choix du président, Valdas Adamkus, qui venait de rentrer au pays après avoir longtemps vécu aux États-Unis. Quelques années plus tard, les Américains se sont retirés de l'affaire et les Lituaniens ont finalement vendu 53,7 % des parts de la raffinerie de Mazeikiai à la compagnie russe Ioukos, qui a dès lors procédé régulièrement à ses livraisons. Ce que l'on se risquera à qualifier de principe de réalité, le pétrole étant indéniablement russe !
Entre-temps, le flamboyant et populiste Rolandas Paksas, élu président le 5 janvier 2003, a été démis de ses fonctions le 6 avril 2004, convaincu d'avoir laissé filtrer des secrets d'État à son sponsor, un sulfureux homme d'affaires d'origine russe (24). Le scrutin présidentiel organisé le 27 juin 2004 a vu la réélection du président " pro-américain " (25) Valdas Adamkus, tandis que le scrutin législatif de novembre suivant a fait émerger le millionnaire d'origine russe Viktor Ouspaskitch. On comprend bien qu'au-delà du débat concernant le populisme de Rolandas Paksas une question plus fondamentale se pose. Une question qui a trait aux jeux d'influence politiques et économiques extérieurs.
Dès lors, comment qualifier les États baltes dans l'UE ? Sont-ils le " cheval de Troie " de la Russie à Bruxelles, un " pont " entre Moscou et la vieille Europe (comme l'a peut-être montré la médiation assurée par la Lituanie dans le scandale électoral ukrainien en décembre 2004) ou bien une " épine " supplémentaire dans le pied du partenariat - déjà très complexe - russo-européen ?
En tout cas, on constate la volonté, partagée par les États baltes et la Russie, d'" européaniser " leurs différends bilatéraux, les uns comme l'autre n'hésitant pas à prendre l'UE et les nombreuses institutions européennes comme arbitre. Que ce soit Moscou chaque fois que la Russie estime que les droits de la minorité russophone de Lettonie sont bafoués, Tallinn lorsqu'il souhaite demander des compensations à la Russie, Riga quand la Lettonie espère faire reconnaître le communisme comme criminel, voire conjointement Vilnius et Moscou lorsqu'il s'agit de régler le sort de l'enclave russe de Kaliningrad, désormais cernée de pays membres de l'UE... les recours sont, très logiquement, de plus en plus fréquents : les Baltes étant dans l'UE, les problèmes russo-baltes sont, désormais, des problèmes russo-européens.
Des " petits nouveaux " qui veulent se faire entendre
Bruxelles a suffisamment rappelé aux pays candidats qu'ils devaient s'adapter au moule européen pour que les États baltes aient conscience d'avoir intégré un ensemble déjà bien construit. Du coup, ils se sentent moins périphériques en Europe. Mais, dans le même temps - et c'est là que réside le paradoxe -, ils ont l'impression d'être devenus encore plus marginaux dans la mesure où ils cumulent ce qui leur apparaît souvent comme un double handicap : " petits " et " nouveaux ", ils craignent à la fois que les " grands " et les " anciens " n'aient quelque difficulté à entendre leur voix.
Dès avant leur adhésion, les Baltes ont bien saisi qu'il leur faudrait manœuvrer adroitement pour donner leur avis sur certaines questions concernant directement l'Europe : le désaccord exprimé à propos de la crise irakienne prend à cet égard valeur de symbole. L'accueil qui leur fut réservé à cette occasion - le président Chirac n'hésita pas à les tancer vertement, le 17 février 2003, pour avoir " perdu une occasion de se taire " - est, pour eux, emblématique de ce combat qu'ils jugent encore vivace entre grands et petits, vieille Europe et nouveaux entrants. Blessés par ces propos, ils se sont aussi inquiétés de leur poids réel au sein de l'UE : leur parole pèserait-elle moins lourd que celle de la France ou de l'Allemagne une fois qu'ils seraient membres ? Le président Chirac leur aurait-il menti en leur affirmant avec véhémence, en juillet 2001, que l'UE ne voit ni petits ni grands, ni anciens ni nouveaux, mais des pays également représentés et importants ?
Leur attitude consiste, en fait, en une sorte de combat visant à faire comprendre à leurs partenaires européens leur position originale sur certains points : sur l'Irak, on a déjà noté qu'ils ne se cachent pas d'avoir choisi l'option du soutien à la coalition américaine dans l'espoir de voir Washington s'en souvenir si un danger venait à les guetter. Dans le même temps, ils ont toujours dit qu'ils étaient prêts à participer à la défense européenne, pour autant que celle-ci émerge un jour. Ils ne se sont pas dédits, en novembre 2004, lorsque l'UE a annoncé qu'elle se dotait d'une nouvelle force militaire rapide (26) : ils ont immédiatement répondu présent. Edgars Rinkevics, le vice-ministre letton de la Défense, a écarté l'éventualité que ce nouveau corps puisse être redondant avec les forces déjà existantes de l'Otan et a justifié l'existence de ces groupes tactiques européens par la " capacité de l'UE à réagir de façon indépendante dans une situation de crise particulière. Une situation au cours de laquelle les membres de l'Otan ne souhaiteraient pas réagir " (27). On ne saurait être plus clair quant à cette volonté réitérée des Baltes d'" utiliser leurs deux bras " : l'Otan et l'UE.
Il n'a échappé à personne que la Lituanie a été le premier des vingt-cinq pays membres de l'UE à ratifier le texte de la Constitution européenne. À peine signée - à Rome, le 29 octobre 2004 -, elle était en effet soumise au vote du Parlement lituanien dès le 11 novembre (84 des 141 députés ont voté en faveur du texte). Certains députés ont critiqué la célérité avec laquelle ce scrutin avait été organisé. Cette précipitation avait plusieurs explications : ce fut, tout d'abord, le dernier acte du Parlement sortant, avant que n'entre en scène un nouveau législatif configuré différemment suite à la victoire du fameux Viktor Ouspaskitch, soupçonné par une partie de la classe politique d'incarner le retour de l'influence russe dans le pays (28). En fait, la quasi-totalité des partis politiques lituaniens, y compris celui d'Ouspaskitch, sont favorables à ce texte : ils considèrent qu'il assurera à leur pays la possibilité de travailler au sein des institutions communautaires sur un pied d'égalité avec les autres membres. Cet avis est partagé par les élites politiques estoniennes et lettones, qui estiment que le projet de Constitution offre une plus grande influence aux petits pays ; pas plus qu'en Lituanie, il n'y est question de soumettre le traité à référendum, officiellement parce que cela n'est pas nécessaire, officieusement peut-être aussi parce que les populations de ces pays sont un peu plus eurosceptiques que ne le sont les Lituaniens. Les gouvernements estonien et letton ne veulent sans doute pas prendre le risque d'un " non " après consultation de leurs électeurs. Enfin, il apparaît assez clairement que le gouvernement lituanien, par ce geste symbolique, tenait à montrer aux vingt-quatre autres pays de l'UE son enthousiasme et son absence d'hésitation.
Les Baltes veulent qu'on sache qu'ils sont des Européens convaincus, bien décidés à profiter des opportunités offertes par leur appartenance à cet ensemble et farouchement opposés à l'idée d'une Europe à deux niveaux. " Convaincus " ne veut pas dire " dociles ", ni même " reconnaissants ". Ils savent que leur adhésion ne s'est pas faite au rabais et sont attachés à l'idée de se faire entendre.
L'enjeu de la célébration des soixante ans de la victoire sur le nazisme, le 9 mai 2005 à Moscou, est à cet égard emblématique. Cette polémique illustre, encore une fois, l'ambition balte au sein de l'UE : que les pays de la vieille Europe évoluent au contact des nouveaux entrants et posent un nouveau regard sur leur propre histoire. Finalement, peut-être est-ce à ces nouveaux entrants que l'UE devra de revenir à la question fondamentale que l'enjeu de l'élargissement avait éclipsée : que souhaitons-nous, Européens, faire ensemble ?

Notes :
(1) Céline Bayou, " États baltes : des trajectoires variées pour une même orbite ", Géoéconomie, no 11, automne 1999, pp. 77-95.
(2) Cette méthode des " vagues " n'a pas fait l'unanimité, y compris dans les rangs européens puisque certains hommes d'État, dont par exemple M. Soares, H. D. Genscher ou F. Gonzalez, ont signé en octobre 1997 un appel préconisant l'ouverture simultanée, en 1998, de négociations avec tous les pays candidats répondant aux critères de démocratie définis en 1993 à Copenhague ; ils soulignaient qu'il était temps de tourner le dos à une Europe politique marquée par des divisions potentielles pour faire place à une approche plus harmonieuse.
(3) Céline Bayou, " Les États baltes et l'Union européenne : un nouveau départ ", Le Courrier des pays de l'Est, no 1001, janvier 2000, p. 65.
(4) Pascal Lamy (entretien), " Europe : vivre ensemble ", Politique Internationale, no 104, été 2004, p. 109.
(5) Catherine Perron, " Élargissement ou retrouvailles ? ", Politique Internationale, no 104, été 2004, p. 123.
(6) Sur ce thème, voir notamment : Vello Pettai, " L'euroscepticisme balte : un spectre qui ne s'est pas réalisé ", in Jacques Rupnik (dir.), Les Européens face à l'élargissement. Perceptions, acteurs, enjeux, Presses de Sciences Po, 2004, pp. 251-273.
(7) Vello Pettai, art. cit., p. 252. L'auteur pondère toutefois ce résultat en précisant que les partisans du " oui " étaient plus nombreux à se déclarer sûrs de voter.
(8) Si le référendum en Lituanie a été organisé les 10 et 11 mai 2003, il n'a eu lieu en Estonie que le 14 septembre et en Lettonie le 20 septembre 2003.
(9) La Lituanie organisait le même jour le premier tour de l'élection présidentielle, ce qui a sans doute motivé les électeurs à se rendre aux urnes.
(10) À l'exception de la Lituanie, qui avait précédemment connu une longue existence étatique.
(11) Vello Pettai, art. cit., p. 269.
(12) Interview du premier ministre estonien, Juhan Parts, au journal Postimees, 8 novembre 2004.
(13) T. H. Ilves envisage une solution aux termes de laquelle le montant des compensations serait prélevé sur les aides financières européennes à la Russie. Cette solution tout comme celle du versement de compensations paraissent hautement improbables.
(14) Sur ce thème, voir : Céline Bayou, " Mémoire de la Seconde Guerre mondiale : l'Estonie panse ses plaies ", Regard sur l'Est, 3 septembre 2004, www.regard-est.com/Rubriques/Baltes/MemoireEstonie.htm.
(15) À propos du monument de Lihula, le président estonien, Arnold Rüütel, a déclaré : " Les fils de ce petit peuple ne se sont pas battus dans les uniformes et avec les armes d'une puissance étrangère dans l'intérêt d'un occupant quel qu'il soit ; ils l'ont fait pour défendre leurs familles et notre peuple dans l'espoir de restaurer l'État. "
(16) Catherine Perron, art. cit., p. 126.
(17) " La crise irakienne. Positions et réactions dans les pays de la CEI et d'Europe centrale et orientale " (article collectif), Le Courrier des pays de l'Est, no 1033, mars 2003, pp. 48-59.
(18) Postimees, 8 novembre 2004.
(19) Céline Bayou, " La visite d'État du président Jacques Chirac dans les pays Baltes ", Le Courrier des pays de l'Est, no 1017, août 2001, p. 71.
(20) Postimees, 8 novembre 2004.
(21) Diena, 11 novembre 2004.
(22) Laure Mandeville, " Russie : retour en force dans l'ex-empire ", Politique Internationale, no 103, printemps 2004, pp. 249-277.
(23) Sur ce thème, voir : Emmanuel Mathias, " Corruption et blanchiment dans les États baltes. Des maladies curables ? ", Regard sur l'Est, 2004, www.regard-est.com/Revue/Numero37/Baltes.htm.
(24) L'homme d'affaires d'origine russe Iouri Borissov a en grande partie financé la campagne électorale de R. Paksas ; il est soupçonné d'avoir fait commerce d'armes à destination d'un pays frappé d'embargo. En outre, proche du président lituanien, il a été particulièrement visé par les accusations qui ont fait " tomber " R. Paksas, à qui la justice lituanienne a reproché d'avoir laissé filtrer des informations confidentielles à une puissance étrangère. Sur ce thème, voir Céline Bayou et Jaroslav Blaha, " Crise politique en Lituanie. Le président Paksas frappé de destitution ", Le Courrier des pays de l'Est, no 1042, mars-avril 2004, pp. 72-81.
(25) Le président Adamkus entretient des relations étroites avec le président américain, G. W. Bush. Il l'a, en particulier, congratulé avec enthousiasme dès sa réélection à la présidence des États-Unis. G. W. Bush a remercié son homologue lituanien de son geste et félicité la Lituanie d'être un partenaire fiable, allusion directe à la participation du pays aux missions anti-terroristes menées par les Américains en Irak et en Afghanistan, deux pays où sont stationnées des troupes lituaniennes.
(26) Il s'agit d'unités de combat censées être opérationnelles en quinze jours au maximum et déployables partout dans le monde. Ces nouveaux fers de lance de la défense européenne ont été créés par Paris et Londres.
(27) Latvian Radio, 22 novembre 2004.
(28) Viktor Ouspaskitch, le chef du Parti travailliste (qu'il a créé à l'automne 2003), est réputé très proche de Moscou et de ses cercles d'influence. La classe politique lituanienne a pu craindre un moment que le vainqueur des législatives de 2004 ne permette à Moscou d'influer sur les affaires politiques lituaniennes afin de retarder la ratification du traité constitutionnel.